广州市商务局

　　《广州市保税监管区域管理办法》（以下简称《办法》）自2012年8月1日实施至今已逾十一年。为全面了解《办法》的立法质量和实施效果，总结规章立法经验及健全海关特殊监管区域监管体制，促进海关特殊监管区域经济发展，依据《广东省政府规章立法后评估规定》，广州市商务局委托广东上茂律师事务所按程序开展《办法》立法后评估工作。

　　一、评估标准和方法

　　（一）评估标准

　　《办法》的内容包括了保税监管区域的管理体制，保税监管区域的设立、规划和建设的原则性规定，管理委员会的服务与保障义务、促进措施、财政支持和鼓励投资性基金的原则性规定，保税监管区域的监管与协调的原则性规定，以及提出了若干具体工作制度，如统计工作制度、监管协调机制、联合查验机制、信息沟通机制等具体的工作制度。本次评估按照立法后评估工作的要求，主要从合法性、合理性、实效性、操作性、协调性和规范性标准，结合调研所得的资料和数据、有关的上位法依据，对这些制度进行分析评价。

　　（二）评估方法

　　对《办法》的评估方法包括文献分析和比较分析、座谈调研和组织召开专家论证会等方法，主要过程包括评估调研工作、分析和撰写报告以及召开专家论证会等方法进行评估。

　　二、总体评价

　　本次政府规章立法后评估在综合调查所得的资料和数据、对照上位法和相关法律法规规章并结合立法评估的相关理论进行分析的基础上，评估组认为《办法》的立法质量值得充分肯定。

　　首先，关于立法目的的实现情况。从评估情况来看，《办法》的三个目的均得到较好实现，一是在市一级层面尚未有对海关特殊监管区域统筹协调的情况下，《办法》为行政部门管理海关特殊监管区域提供了法律依据；二是在广州市海关特殊监管区域类型多样化、发展目标不完全一致的情况下，《办法》保证了广州市海关特殊监管区域发展的平稳有序；三是在海关特殊监管区域发展进程中，《办法》使海关特殊监管区域在广州市外贸工作中发挥了重要作用。

　　其次，对《办法》合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性的评价意见。

　　关于合法性评估。广州市人民政府制定《办法》符合立法权限；《办法》属于广州市人民政府对市内现有海关特殊监管区域的综合管理的地方政府规章，是地方政府根据区域面临的问题，结合广州实际及现有文件，有针对性地创设相关法律制度，做出相应规定，属于地方的立法权限；广州市人民政府制定《办法》程序合法。

　　关于合理性评估。合理性是立法的核心理念之一，合理性评估主要从符合法治的基本精神和原则去考虑。经过评估，《办法》的制定目的具有正当性，且符合广州实际、具有地方特色；《办法》所涉及的内容符合公平公正、平等对待原则；《办法》所设置的管理制度具有一定的前瞻性。但随着国家、省对海关特殊监管区域的管理不断优化，广州市对海关特殊监管区域的管理体制有进一步优化完善的空间。

　　关于协调性评估。主要是《办法》与《广州市保税区管理办法》《广州南沙保税港区管理办法》以及海关特殊监管区域所在经济功能区的地方性法规、规章或其他行政规范性文件，如《广州经济技术开发区条例》《广州南沙新区条例》《广州市临空经济区条例》涉及对海关特殊监管区域的规制比较。经比较，《办法》与《广州保税区管理办法（试行）》和《广州南沙保税港区管理办法》无明显冲突、不协调的地方，各有侧重点，《办法》更侧重于对海关特殊监管区域的统筹协调。但《办法》与《广州经济技术开发区条例》《广州南沙新区条例》《广州市临空经济区条例》等存在不协调的地方，可能存在《办法》对海关特殊监管区域的管理体制构建形态虚设。

　　关于操作性评估。《办法》对有关部门的职责作出了相对详细的规定，并为促进海关特殊监管区域发展制定了一系列保障、扶持和鼓励制度；《办法》中规定的责任主体明确、适当，部门职责易于识别，虽然相关制度设计属于原则性规定，但不存在表述模糊不清之处，且为广州市及相关部门制定有针对性的产业发展政策等提供了依据，《办法》在制定之初具有较强的可操作性。但是，实践中随着国家对海关特殊监管区域的整合优化以及高质量发展的要求，各个职能部门需要更加强有力的可操作依据，而《办法》中有些内容不够具体、不够明确、针对性不强，从而对实操性产生影响。

　　关于规范性评估。《办法》的条文表达规范、明白易懂、基本概念含义清楚，无明显的语病、语法错误等语言不规范问题。但是，毕竟《办法》从2012年8月实施至今已有11年，有些内容的表述要进一步的整合或规范，如《办法》的名称已不符合现行要求。

　　关于实效性评估。根据各个职能部门对《办法》的反馈情况，《办法》对地方履行海关特殊监管区域建设的主体责任，牵头推动产业优化升级以及经济发展具有重要的指导性作用；海关在职权范围内协助地方政府部门推进海关特殊监管区域的建设和发展，按照《办法》及相关法律法规、规章的规定，对进出特殊区域的货物物品及区内企业实施监管，落实对区内注册登记和备案企业的信用管理制度。但广州市目前现有海关特殊监管区域已全部整合优化为综合保税区，不同于《办法》制定之初有多种类型的海关特殊监管区域，且考虑到目前统筹海关特殊监管区域与自由贸易试验区发展的需要，亟需建立精简高效的管理运行机制，而《办法》的相关内容难以达到这种效果，需与时俱进，应体现进一步完善行政管理和监督。

　　三、评估结论和建议

　　（一）评估结论

　　《办法》的立法理念符合立法时的需要，具有创新性和前瞻性，且在一定时期具有实效性。在立法权限和立法内容上符合合法性要求，立法质量较高，实施至今已十余年。《办法》的制定出台具有十分重要的意义：一是为广州市海关特殊监管区域设立法定管理机构的运作管理提供了立法依据，二是完善了海关特殊监管区域的立法制度体系，三是为推进广州市海关特殊监管区域的创新发展提供了法治保障。合法性评估上，广州市人民政府制定《办法》符合立法权限，《办法》是对广州市海关特殊监管区域的行政管理，属于创制性立法，没有直接的立法依据。合理性评估上，《办法》的制定目的具有正当性，且符合广州实际、具有地方特色。《办法》所设置条款基本不涉及对行政相对人的权利减损或义务增加，所设置的促进和扶持制度，不存在针对特定领域或某类主体的歧视与差别对待问题，没有过多地干预经济，没有不当干预市民社会。

　　但是，随着社会发展的变化，《办法》的协调性和可操作性上已然受到影响。由于《办法》调整规范的海关特殊监管区域的行政管理，而广州市海关特殊监管区域所在地区基本上都是经济功能区，相关行政管理体制的设计与《办法》的管理体制存在不协调的地方。虽然《办法》在制定后一段时期内是一部制度设计较为先进的政府规章，但实践中随着国家对海关特殊监管区域的整合优化以及高质量发展的要求，以至于《办法》的可操作性整体上逐步减弱。例如《办法》第四条第三款中“海关、检验检疫”的表述已不符合实际，第六条第四项所涉的部分行政主管部门的机构名称和职能，在机构改革后发生改变，如“规划、土地、建设”等已变更为“规划和自然资源、住房和城乡建设”等，均需要做出相应调整。随着经济社会的快速发展，《办法》部分内容与国家和省的相关要求难以协调，部分规定可操作性不强，已不能很好的适应新时期下的海关特殊监管区域的管理实际，有必要对《办法》作适时修改或废旧立新。

　　（二）评估建议

评估组认为，可以对《办法》予以先行修订。待《综合保税区管理条例》通过后且时机成熟，适时将《办法》修订工作列入市政府年度立法计划。立法修订方向和重点研究的问题，建议结合海关特殊监管区域的实际监管情况，重点对职责权限、运作机制、产业发展、规划建设等内容进行完善。