广州市商务局

　　一、立法后评估工作的基本情况

　　（一）评估对象

　　《广州市再生资源回收利用管理规定》（以下简称《规定》）于2010年4月13日经广州市人民政府颁布，自2010年6月1日起施行，2015年9月30日根据广州市人民政府令第132号《广州市人民政府关于因行政区划调整修改〈广州市扩大区县级市管理权限规定〉等93件政府规章的决定》对《规定》进行了修改。鉴于《规定》实施已逾13年，为全面了解《规定》的行政立法质量和实施效果，总结立法经验，分析存在问题，为《规定》后续完善奠定基础，有必要对《规定》立法质量及其实施效果进行评估。

　　（二）评估目的

　　对比《规定》与上位法契合度。2018年10月26日《中华人民共和国循环经济促进法》修正，2020年4月29日《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订，2021年2月2日《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）发布，2019年11月30日《再生资源回收管理办法》修正，均对再生资源回收利用管理工作提出了新要求。同时，为规范再生资源回收利用行业管理，加强再生资源回收利用体系建设，促进再生资源回收利用行业高质量发展，急需对《规定》开展具体的制度评价，检查内容的适用性并把握好实施方向和力度。

　　检视《规定》实施效果，发现《规定》成功之处和改进空间。关注《规定》实施以来取得的社会效果，总结优良经验，在今后立法修改中予以保留、采取措施加以推广实施；同时，发现《规定》的不足之处，重点分析内容有无遗漏重要制度、有无脱离实际、难以实施的制度、有无操作性不足的制度等，并针对发现的问题提出改进的措施，在将来立法修改中加以完善，弥补现有制度规则的缺陷，为《规定》修改和进一步规范本市再生资源回收利用管理工作打牢基础。

　　（三）评估过程

　　1、评估准备阶段

　　在立法后评估的前期准备阶段，评估组织正式成立后，评估课题组按照评估机关要求，制定具体的评估工作方案，并完成设计调查问卷等前期准备工作。

　　2、评估实施阶段

　　课题组在评估实施阶段按照工作进度表，有序开展一系列评估工作，包括但不限于制作再生资源回收利用法律法规汇编，收集研究再生资源回收利用理论文献，召开部门座谈会、行政相对人座谈会等专题座谈会，到有关单位开展实地调研，面向社会公众开展问卷调查等。

　　3、评估报告形成阶段

　　在该阶段，课题组根据评估和论证结论，提出《评估报告》初稿，组织专家评审会，邀请专家对《评估报告》进行评审论证，根据专家评审意见完善《评估报告》。

　　二、立法质量和实施绩效评价

　　（一）总体评价

　　《规定》是广州市人民政府制定的规范再生资源回收领域的政府规章，包含了行政主体、规划与网点建设、再生资源回收主体规范及法律责任等制度，设置了行业规划、回收网点布局规划、网点建设规范以及回收经营规范等具体配套措施，建立了较为完备的制度体系，其内容总体上与上位法相衔接，与同位阶立法相协调。《规定》自颁布施行以来得到了较好的贯彻实施，为本市再生资源回收管理提供了规范依据，有效促进了资源节约和环境保护，产生了良好的社会效益，基本达到了立法预期目标。

　　但由于再生资源回收体系与垃圾分类收运体系“两网融合”模式的推广，国家对再生资源回收利用体系的日益重视，上位法做了新的修订，导致《规定》出现了与上位法不一致的情况。其次，由于国家、省以及市区的行政机构改革，导致部分行政主体名称发生变化、行政职能发生变更，《规定》与之出现不一致的现象。此外，随着社会经济和再生资源行业的发展，《规定》的一些条文规定不够具体明晰，过于笼统化，致使在实施过程中存在可操作性不佳的问题，同时个别规定缺乏合理性，《规定》需要在新的背景与现状下进行修订。

　　（二）具体评价

　　1、合法性标准

　　根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）以及《广东省政府规章立法后评估规定》的相关规定，综合考察《规定》的立法背景与上位法发展进程，评估小组认为，《规定》是一部合法有效的地方政府规章，但随着上位法的发展，《规定》部分内容需要进行修订。如：

　　（1）《再生资源回收管理办法》（中华人民共和国商务部令2019年第1号）只包含“回收”内容，未包含“利用”方面的规定，《规定》适用范围与上位法不一致。

　　（2）《再生资源回收管理办法》第一条“……根据《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规，制定本办法”，《规定》的上位法律依据出现变动。

　　（3）《规定》第三条第二款“报废汽车、危险废物、严控废物、进口可用作原料的固体废物的回收利用及管理，废弃电子产品的处理利用及管理，法律、法规和规章另有规定的，从其规定。”《再生资源回收管理办法》第三条第二款“法律法规和规章对进口可用作原料的固体废物、危险废物、报废汽车的回收管理另有规定的，从其规定”，《规定》与上位法适用范围有所不同。同时，还需要结合本市再生资源形态的实际情况，统筹进行修订。

　　2、合理性标准

　　《规定》体现国家对再生资源回收利用工作的政策精神，与上位法的原则和基本规则契合，再生资源回收利用的制度设计必要且适度，《规定》的内容符合地方实际，具有地方特色。但《规定》在具体的制度设计和文字表述方面还有缺乏合理性之处，如：

　　（1）《规定》第十一条第三款：“再生资源回收利用网点包括社区回收、中转、分选集散、加工处理等回收利用过程中再生资源停留的各类场所。”再生资源回收网点包括社区回收场所即可，中转、分选集散、加工处理属于企业自主经营的范畴，政府部门可以不必干预。

　　（2）《规定》第十四条第二款：“工商行政管理部门在办理工商登记时，应当就申请人经营场所选址、建设是否符合再生资源回收利用网点布局规划和回收网点建设规范征求所在区、县级市经贸行政主管部门的意见。区、县级市经贸行政主管部门应当在7个工作日内回复意见”，上述规定不属于市场主体登记的前置审批事项，对市场主体登记增加了限制条件，合理性不足。

　　（3）《规定》第十五条：“工商行政管理部门在办理再生资源回收企业营业执照时，应当在经营范围中注明是否包含回收生产性废旧金属。”回收生产性废旧金属不属于特许经营，需要考虑在经营范围中载明回收生产性废旧金属有无必要性，如果经营范围中没有载明回收生产性废旧金属是否就无法进行回收经营活动；而且实践中，市场监督管理部门也不会去核定经营者有无相关资质，该条文也欠缺可操作性。

　　（4）《规定》第十七条：“生产企业交售生产性废旧金属，应当与再生资源回收企业签订收购合同，并协助其做好回收登记、出具证明等工作。”若无签订收购合同，再生资源回收企业是否就不能回收生产性废旧金属，需要考虑该条文规定是否对再生资源回收企业的经营行为设置过多的限制。

　　3、协调性标准

　　《规定》是一部关于广州市再生资源回收领域的专门性行政立法，通过与我市其他同位阶立法的对比分析，暂未发现《规定》与同位阶立法存在明显冲突的情形。《规定》在资源回收等方面进行制度设计，设立了行业规划、回收网点布局规划、网点建设规范以及回收经营规范等制度，建立了较为完备的配套制度，且各项制度之间有较好的衔接，有效地促进了再生资源回收活动的协同，整体来看，《规定》的协调性较强。但《规定》也有个别内容缺乏协调性，如：

　　（1）《规定》第四条：“市经贸行政主管部门负责全市再生资源回收利用的管理。各区经贸行政主管部门负责辖区内再生资源回收利用的管理。市供销总社具体实施全市再生资源回收利用工作。公安、工商、城管、环保、财政、规划、国土房管、安全监管、税务、质监、保密等行政管理部门，应当依据各自的职责，做好再生资源回收利用的监督管理工作。”该条文对各行政部门的职责表述过于笼统，各部门的主体地位、管理职责、职权边际需要予以明晰，各部门的职责分工需要进一步协调。

　　（2）由于国家行政机构改革，行政机关设置发生变化，行政机关职能重新整合，《规定》中若干规定与《中共广州市委 广州市人民政府关于印发<广州市机构改革方案>的通知》（穗字〔2019〕1号）的规定不一致。如根据《广州市机构改革方案》，资源综合利用属于市工业和信息化局职责，而《规定》将“回收”与“利用”职能统一归到经贸行政主管部门，协调性欠佳。此外，随着机构改革，一些职能部门名称发生变化，《规定》也需要做相应协调。

　　4、规范性标准

　　《规定》针对再生资源回收利用的关键环节进行规定，结构清晰，内容完整。《规定》共三十二个条文，按照再生资源回收利用工作涉及的工作流程，按照立法对象、规范内容、责任后果的逻辑线条进行规定，包括总则、规划与网点建设、回收利用规范，并对鼓励与扶持政策、法律责任进行了明确规定，内容较为完整，措施较为具体、明确。语言表述较为准确、简明，逻辑结构较为清晰，大体上能够得到理解和执行。但《规定》在立法语言规范性方面仍存在瑕疵，如：

　　（1）关于再生资源回收主体的表述，《规定》第七条、十四条、二十四条表述为“再生资源回收利用企业和个体工商户”，第十六条、二十条表述为“再生资源回收经营者”，两个表述的逻辑关系不清晰，两者是否等同，应当予以明确。

　　（2）《规定》第十六条第一款第（五）项“标有密级的文件、资料、书刊、图纸和声像制品”，此处“标有密级的文件”的表述不清晰，是否特指国家秘密，涉及商业秘密等其他秘密的文件资料是否属于禁止回收的物品未有明确，在实际经营中可能影响回收企业对条文的准确适用。

　　（3）《规定》第十七条：“生产企业交售生产性废旧金属，应当与再生资源回收企业签订收购合同，并协助其做好回收登记、出具证明等工作。”“生产企业”的概念和范围不清晰，建议予以明确。

　　（4）《规定》第二十七条：“违反本规定第十五条，未取得营业执照擅自从事再生资源回收利用经营活动的，或者超出工商行政管理部门核准的经营范围开展生产性废旧金属回收经营活动的，由工商行政管理部门依照相关法律、法规处罚。”再生资源回收经营非特许经营，无证经营是市场监督管理规范的范畴，任何企业无证经营都会受到处罚，与再生资源回收关系不大，不必特意体现在《规定》中。

　　5、可操作性标准

　　整体而言，《规定》以地方政府规章的形式对再生资源回收活动作专门规定，具有较强可操作性。但随着我市经济社会的发展，再生资源回收利用工作实践中面临的艰巨性和复杂性已超出了《规定》制定之时的社会环境，对于再生资源回收利用实践中的一些新问题，《规定》并无相应的规定或指示，个别规定相对粗放，导致实际操作中相关规定落地困难，如：

　　（1）《规定》第二条：“本规定所称再生资源，是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或者部分使用价值，经过回收、加工处理，能够重新获得使用价值的各种废弃物。”“再生资源”的定义不够准确、清晰，实践中无法很好地运用此定义标准去判断某物体是否属于再生资源。建议可以借鉴《再生资源回收管理办法》对再生资源具体种类进行列举。

　　（2）《规定》第四条“市供销总社具体实施全市再生资源回收利用工作”，“具体实施”的职能和表述不符合目前现状，市供销社已经过职能调整，建议按照新调整后的三定方案修改《规定》中的相关表述，且再生资源回收活动基本形成市场化，供销社似乎难以独占性实施全市回收工作，因此，当前该规定操作性不强。

　　（3）《规定》第五条“再生资源回收利用的行业协会应当积极反映行业诉求，加强行业自律，规范行业经营行为，配合政府管理部门加强再生资源回收利用行业的管理工作”，表述较为笼统，对行业协会的具体功能体现不足。在行政权存在约束的情况下，再生资源行业协会可以发挥更大行业自律、行业规范的作用，建议考虑强化行业协会的主体地位，适当赋予其行业职能，细化行业协会的职责。

　　（4）《规定》第十二条第一款“再生资源回收利用网点必须符合城市规划和环境保护的要求，选址适当，具备一定的经营场地，配备必要的消防器材、卫生设施和作业设备，建立健全管理制度”，该条文关于回收网点的场地、消防器材、设施设备等规定过于笼统，在实际适用中不便于回收行业管理及回收企业操作，缺乏可操作性。

　　（5）《规定》第二十二条：“生产企业对其生产中的余料或者经营的产品，在销售、消费、报废后有回收利用价值或者可能造成环境污染的，应当进行回收利用；不具备回收处理能力的，应当委托具有合法资质的再生资源回收利用企业处理”的执行存在一定难度，在产品销售给消费者后，就属于消费者所有的物品，生产者难以对这些产品实现回收，现实执行难度较大。

　　（6）再生资源回收站点的设置、回收活动的管理需要街道办事处的配合，但《规定》中未赋予街道办事处相关管理职能。

　　（7）《规定》第五章“法律责任”内容较少，一些违法事项未规定相应法律责任类型等等。

　　6、实效性标准

　　在《规定》实施过程中，市、县(区)各级各部门积极运用法治思维和法治手段，各负其责，各司其职，依法行政，有力地保障了《规定》的贯彻实施。《规定》实施以来，再生资源经营单位显著增多，再生资源回收总量显著上涨，各项事业成就显著。但《规定》有的条文还未能达到预期的立法目的，如：

　　（1）《规定》第十一条：“区经贸行政主管部门应当会同规划、国土房管、公安、环保、工商等行政管理部门，依照本市再生资源回收利用行业发展规划，结合本辖区经济发展水平、人口密度、环境和资源等具体情况，编制再生资源回收利用网点布局规划，报区、县级市人民政府批准后公布实施。”“结合本辖区经济发展水平、人口密度、环境和资源等具体情况”的表述不科学、不太符合现状与实际。

　　（2）《规定》第十一条规定的再生资源回收利用网点布局规划、第十二条规定的再生资源回收网点建设规范、第二十条规定的再生资源回收经营规范等配套性制度还有待完善。

　　（3）《规定》第二十四条第二款：“符合国家退税或者减免税条件的再生资源回收利用企业和个体工商户，可以依法享受税收优惠政策。”经营企业普遍反映，其很少享受到相关税后优惠。而且税法事务属于中央事权，地方政府无权决定，该条款实效性欠佳，未能达到预期的立法目的。除了退税、免税等支持政策，还可以财政补贴形式给予经营者政策支持，对此建议作进一步研究。

　　三、评估建议

　　针对《规定》各项制度的合法性、合理性、协调性、实效性、操作性和规范性等方面的评估结果，为了使《规定》与上位法律法规保持一致，提高《规定》的具体实施效果，结合我市实际，建议对《规定》进行以下修订：

　　（一）调整行政机关名称。

　　建议根据广州市行政机构改革方案，对《规定》条文中的行政机关名称进行变更调整，如“经贸行政主管部门”变更为“商务主管部门”、“工商行政管理部门”变更为“市场监管部门”等。

　　（二）调整《规定》的适用范围。

　　建议将“再生资源利用”方面的规定从《规定》中剔除，只保留“再生资源回收管理”的相关规定。

　　（三）完善再生资源的定义。

　　结合国家关于再生资源的相关政策文件以及本市再生资源形态的实际情况，从科学性、合理性的角度对再生资源定义进行完善，适当调整再生资源的范围。建议可以借鉴《再生资源回收管理办法》对再生资源具体种类进行列举。

　　（四）完善行政主体制度。

　　厘清各监管部门的职责范围，明确主管部门（商务部门）是行业发展促进部门，无执法、处罚等职权，完善审批、许可、执法、处罚等部门的专业监管职责，增设乡镇人民政府（街道办事处）相关管理职责，重新界定市供销社的具体职能和任务。

　　（五）强化行业协会法律地位。

　　参考上位法及其他行业协会的行业管理模式，赋予我市再生资源行业协会更加全面的行业监督管理职责，发挥行业自律功能，增加对行业协会具体职责的细化规定。

　　（六）完善再生资源市场主体登记制度。

　　建议不再保留第十四条“工商行政管理部门在办理工商登记时，应当就申请人经营场所选址、建设是否符合再生资源回收利用网点布局规划和回收网点建设规范征求所在区经贸行政主管部门的意见”等相关规定。

　　（七）健全再生资源回收管理配套措施。

一是参照环卫、快递行业车辆的管理制度对生活性再生资源运输车辆进行统筹管理；二是规范行业招标主体，倡导行业招投标活动良性规范；三是强化落实再生资源回收行业在财税方面的支持政策，结合我市实际扩展其它有效的财税支持措施；四是建议税务部门为行业自然人向企业或个体户交售再生资源环节的代扣代缴工作提供纳税便利。

（八）完善法律责任内容。

对再生资源回收过程中各类违法事项设置相对应的法律后果，增设违反商务监管的相关法律责任，强化再生资源回收管理的执法保障。

四、评估结论

经过评估，《规定》的实施基本实现了当初的立法目的，解决了实践中较多问题，产生了良好的社会效益，但随着社会经济的发展，国家层面相关规定的出台或修订，行政机关体制机制改革，社会生活基本状况已经发生较大变化，《规定》的内容也应当与时俱进，建议保留《规定》并从形式和内容上对《规定》进行全面修订完善。