广州市市场监督管理局

　　《广州市商事登记暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）自2014年4月21日实施至今已逾九年。为全面了解《暂行办法》的立法质量和实施效果，总结规章立法经验及推进商事登记制度改革，健全市场监管体制，促进经济发展，根据工作计划对《暂行办法》进行规章立法后评估。

　　一、评估标准和方法

　　（一）评估标准

　　《暂行办法》的内容包括了商事登记原则性规定、商事登记和备案制度、商事登记主体的年度报告制度、经营异常名录制度、商事主体信息管理和公示平台制度、商事登记法律责任。本次评估按照立法后评估工作的要求，主要从合法性、合理性、实效性、操作性、协调性和规范性标准，结合调研所得的资料和数据、有关的上位法依据，对这些制度进行分析评价。

　　（二）评估方法

　　本次《暂行办法》根据工作实际需要，将采用简易程序进行评估，规章立法后评估简易程序主要有召开座谈会、网上问卷调查或者征求意见、文献检索等方法收集、分析信息资料，组织专家分析数据或者召开论证会等方法，本次主要采用文献检索、分析信息资料、分析数据的方法进行评估。

　　二、具体制度评估

　　(一）关于商事登记原则性规定

　　《暂行办法》第一条至第五条是关于商事登记的原则性规定。第一条是关于《暂行办法》立法目的。第二条对商事登记及商事主体作了明确定义。第三条规定了《暂行办法》的适用范围。第四条对政府部门的职责进行了明确细化。第五条规定了商事登记的基本原则。

　　一是关于“商事主体”的定义内容。《暂行办法》作为地方政府规章，对商事登记机关的商事登记工作以及商事主体的定义起到了良好的指引效果，但2022年施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）和《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）对“市场主体”定义，更为明确具体，列举了作为市场主体的自然人、法人及非法人组织的具体表现形式。

　　二是关于《暂行办法》的基本原则。《暂行办法》所规定的基本原则为“市场主导、主体自治、便捷高效”，而《条例》和《实施细则》规定的基本原则为“依法合规、规范统一、公开透明、便捷高效”，除添加了“依法依规”的基本原则外，还提出了“规范统一、公开透明”的基本原则，较《暂行办法》更为全面。

　　（二）关于商事登记和备案制度

　　《暂行办法》第六条至第二十二条是关于商事登记和备案制度的规定。《暂行办法》关于商事登记和备案制度的部分条款内容上位法已作出重大修改。

　　第一，《暂行办法》对于商事主体的分类不够具体明确，仅针对较为常见的商事主体进行了简单列举，而《条例》及《实施细则》作出了较为详细的规定。

　　第二，《条例》及《实施细则》对于不同类型的市场主体要求的登记事项和备案事项作出了分类规定，对于登记事项和备案事项的要求更为具体。而《暂行办法》未对不同类型的市场主体的登记事项进行分类规定。

　　第三，《暂行办法》规定的名称预先核准制度已与现行规定中的自主申报制度不符，且关于商事主体名称表述规范“商事主体从事的经营活动涉及多个行业的，应当以其经营范围的第一项经营项目，作为名称中的行业或者经营特点的表述”的规定也与《企业名称登记管理规定》中“跨行业综合经营的企业，其名称可以不含行业或者经营特点”规定不符，已不适应市场需要。

　　第四，《暂行办法》规定“登记注册前置审批目录”由商事登记机关负责编制，与《实施细则》中登记注册前置审批目录由国家市场监督管理总局制定，我市登记机关执行即可的规定不符。

　　第五，《暂行办法》规定的商事主体增设经营场所仅需备案的规定，与《广东省商事登记条例》中无论是在住所所属区内还是在住所所属区外均需办理登记手续的规定不符。

　　第六，《暂行办法》仅规定了在收到商事主体登记申请人提交的申请材料后区分处理的情形，但未对上位法中可以“当场登记”的情形予以规定。

　　第七，《暂行办法》关于登记事项或者备案事项发生变化时的程序，上位法中对于登记备案事项属于依法须经批准、农民专业合作社（联合社）成员发生变更等情况作出了特殊规定。

　　第八，关于商事主体营业执照设置重要提示栏的规定，《暂行办法》较之于《广东省商事登记营业执照改革方案》的“重要提示”栏更早，更具有前瞻性，但“重要提示”栏要求的具体内容与上述改革方案不完全一致。

　　（三）关于商事登记主体的年度报告制度

　　《暂行办法》第二十三条至第二十六条是关于商事登记主体的年度报告制度的规定。经比对，《暂行办法》关于年度报告制度的内容与后出台的法规基本相符，体现出《暂行办法》对于年度报告制度设计科学、合理，具有前瞻性,实践情况良好。

　　（四）关于经营异常名录制度

　　《暂行办法》第二十七条至第二十九条是关于经营异常名录制度的规定。《暂行办法》关于经营异常名录制度的部分条款内容上位法已作出重大修改。

　　第一，关于应当将商事主体载入经营异常名录的情形。《暂行办法》规定为“连续两年未提交年度报告的”，而上位法《企业信息公示暂行条例》（中华人民共和国国务院令第654号）和《企业经营异常名录管理暂行办法》（中华人民共和国国家工商行政管理总局令第68号）已明确规定为“未报送上一年度年度报告，并向社会公示”，已与上位法之间存在较大的冲突。

　　第二，关于商事登记机关将商事主体载入经营异常名录前告知时的送达程序。《暂行办法》规定为“通过商事主体信息公示平台告知”，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》（国家市场监督管理总局令第61号）中关于执法文书送达程序的规定。

　　第三，关于将商事主体从经营异常名录中移出的期限。《暂行办法》规定为在收到申请之日起10个工作日，但《企业经营异常名录管理暂行办法》（中华人民共和国国家工商行政管理总局令第68号）已要求商事登记机关在收到申请之日起5个工作日内作出移出决定。

　　（五）关于商事主体信息管理和公示平台制度

　　《暂行办法》第三十条至第三十七条是关于经营异常名录制度的规定。内容基本符合上位法的规定。通过项目组的调研发现，商事主体和商事登记机关均能按照《暂行办法》第三十条至第三十七条的要求开展商事主体信息管理和公示平台的工作，反映出《暂行办法》关于商事主体信息管理和公示平台制度的内容实践情况良好。

　　（六）关于商事登记法律责任

　　《暂行办法》第三十八条至第四十四条对无照经营、提交虚假证明材料、未按规定提交年度报告、提交虚假年度报告材料、商事登记机关及行政许可审批等有关行政管理部门及其工作人员不依法履行职责等行为的法律责任进行了细致的规定，明确了违反《暂行办法》行为的罚则。《暂行办法》关于商事登记法律责任的部分条款内容上位法均已有罚则，且已作出重大修改。

　　三、评估结论和建议

　　（一）评估结论

　　1.《暂行办法》基本符合制度合法性的要求

　　《暂行办法》实施八年以来，整体上立法质量较高且已有一定的实施成效，统一和完善了商事登记条件和程序等规则，确认了商事主体的法人资格和经营资格，为市场交易活动奠定了法律基础。《暂行办法》有效地推动了商事登记制度工作的发展，并且有针对性规定了商事主体信用监管和信息采集的具体内容，建立健全了信用监管和信用约束制度机制，从而为商事登记制度提供了有力的制度保障。经过后续多次修改，并不存在与上位法显著抵触的内容。行政主管部门在座谈会中，均未反映实质性的抵触情况。亦未发现《暂行办法》存在明显的违反上位法的情形。

　　2.《暂行办法》的协调性和规范性值得充分肯定

　　《暂行办法》内容构建了商事登记制度工作的体系化规则，制度之间相互衔接、相互协调。

　　同时，《暂行办法》的立法语言文字严密周详，条文表达规范，用语明白易懂、基本概念含义清楚，无明显的语言表达不规范问题。条文表达的法律规范内容完整、内涵清楚，能够为人们所掌握和理解，一般不会产生分歧，符合法律规范表达的技术要求。

　　《暂行办法》内容整体上按照商事主体的登记、备案、年度报告以及市场监管部门管理经营异常名录、商事登记管理信息平台、商事主体信息公示平台等活动进行排列，前后相互衔接，逻辑结构严谨，便于理解和执行。

　　3.《暂行办法》的合理性和可操作性已受到严重影响

　　《暂行办法》由于制定较早，与现实脱节的情况较为严重。但是，制度措施的合理性指标，应当与实施有效性指标有所区别，不能以大多数条款无法有效实施的现状，简单地评判制度措施的合理性，并得出否定的结论。

　　《暂行办法》立法后评估的制度设计，现实性较强，并未充分考虑时间维度的问题。为求评估的客观性，本项指标应当根据时空环境做出分割性的评价。《暂行办法》根据当时的管理体制，将上位法缺失的情况进行了有效的补充，在当时的法律环境下，并不存在显著的不合理之处。

　　但在2019年以来，国家和地方的《优化营商环境条例》《广东省优化营商环境条例》《广州市优化营商环境条例》《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24号）、《关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》（国办发〔2020〕29号）、《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）等一系列行政法规、地方性法规、政策文件先后出台后，对于不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展有了新的要求。

　　2022年3月1日，《条例》和《实施细则》正式施行。同时，《暂行办法》中的部分条款在上位法《企业名称登记管理规定》（中华人民共和国国务院令第734号）《企业信息公示暂行条例》（中华人民共和国国务院令第654号）《企业经营异常名录管理暂行办法》（中华人民共和国国家工商行政管理总局令第68号）中有了明确规定。《暂行办法》的合理性和必要性已经大为降低。因此，从制度措施合理性的角度，《暂行办法》在历史上发挥过重要作用，有一定的合理性；但由于其主要条款在上位法中有了更为明确的规定，其当前的合理性和必要性受到了严重影响。

　　4.《暂行办法》的实效性存在较为严重的缺陷

　　如前所述，《暂行办法》的核心条款多数已在上位法中有了更为明确的规定，适用频率愈来愈低。在适用频率较低的前提下，行政主管部门并未反映执法缺乏依据的情况，行政相对人也未反映法律缺位的情况。行政主管部门在商事登记工作中主要依据《条例》和《实施细则》，企业名称登记管理、企业信息公示、企业经营异常名录管理等，国务院及其部委也相继颁布了相关的行政法规及部门规章，市场监管执法部门反映已较少适用《暂行办法》中的规定，《暂行办法》已经实质性地被其他法律法规所取代，没有独立的、特殊化的制度，其历史使命已经完成。

　　（二）评估建议

　　鉴于《暂行办法》实施的时间至今已逾九年，在当时来看整体上立法质量较高且已有一定的实施成效，但其制定的背景和使用的环境已经发生巨大变化，在经济社会发展过程中商事登记工作面临着新增商事主体迅速增长、企业信用制度不断健全、监管形势严峻等多重挑战对加强商事登记制度工作的新要求。《暂行办法》中有关商事登记、商事备案、商事登记主体的年度报告制度、商事主体信息管理和公示平台制度的内容在上位法中已作了明确规定，《暂行办法》的核心条款多数已在上位法中有了更为明确的规定，已不作为行政主管部门在商事登记工作中的主要依据。目前阶段来看《暂行办法》已不适应市场商事登记工作的需要，可操作性存在一定局限性。

　　综上所述，《暂行办法》整体上具有一定的实施效果。但在商事登记与备案、企业信息公示、经营异常名录等管理工作中，已经实质性地被其他法律法规所取代，实践中亦不再有效施行，《暂行办法》已完成其肩负的历史使命。建议对《暂行办法》予以废止。