广州市文化广电旅游局

　　《广州市南越国遗迹保护规定》（以下简称《规定》）自2007年颁布实施至今已逾十六年，期间在2019年作了一次修订。为了总结立法工作经验，进一步加强和改进立法工作，提高立法质量，广州市文化广电旅游局委托北京观韬中茂（广州）律师事务所对《规定》进行了立法后评估。

　　本次评估是建立在上位法《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》多次修订、国家对文物古迹保护提出更高要求、回应人民群众对文物史迹开放需求的背景上的。评估的目标在于检视《规定》实施的过程和存在的问题，对比《规定》与上位法和部门规章政策的契合度，发现《规定》的成功之处和改进空间。评估工作遵循合法、公正、公开、公众参与的原则，主要参照合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、规范性标准、实效性标准等，评估内容包括总体质量、实施绩效、立法盲点、立法技术、立法建议。本次对《规定》的立法后评估采用文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、召开座谈会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较分析等方法进行，在对《规定》实施情况进行充分调研的基础上，在与上位法律法规、相关政策文件、参照文件进行详细的对比梳理后，根据《广东省政府规章立法后评估规定》的要求，对《规定》进行综合评价。

　　一、对《规定》的总体评价

　　本次立法后评估是在对《规定》实施情况进行充分调研的基础上，有针对性地征求了不同主体对《规定》的意见和评价，同时与上位法律法规、相关政策文件进行详细的对比整理，在对书面调查、现场调研、问卷调查回收的信息进行全面分析后，总结形成以下总体评价意见。

　　（一）关于总体质量

　　从问卷调查情况看，《规定》自颁布实施以来，产生了良好的社会效益，得到了群众和行政机关的基本认可，是一部合法合规且符合群众意愿的良法。

　　从《规定》与现行法律、法规相衔接的情况来看，《规定》的具体内容符合上位法律法规的规定，同时，《规定》与其他相关文件能相互衔接，互相配合。

　　从《规定》的各项制度设计和程序规定来看，《规定》的各项制度设计基本满足对南越国遗迹保护要求，且各项制度设计相对完善。

　　从《规定》对有关机构职责及行政行为规定的角度来看，厘清了各级政府部门的相关职责，权责清晰，可更好贯彻执行对南越国遗迹的保护。

　　综上，《规定》总体上立法质量较高，在合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高。

　　（二）关于实施绩效

　　《规定》的实效性显著。超过80%接受问卷调查的公众认为《规定》的实施对南越国遗迹保护具有正面效果。

　　从南越国遗迹保护方面来看，《规定》实施十六年来的情况表明，《规定》的出台对于指导南越国遗迹保护产生了重要指导作用。《规定》规范的具体保护对象全面，并全方位、多角度、深层次地为遗迹保护提供了法律上的支持，让遗迹得到了科学、规范和长期的保护与管理，为遗迹的保护起到关键性作用。

　　从《规定》的配套制度来看，明确了南越国遗迹的保护所需经费列入市级财政预算，鼓励通过多种方式筹集资金，同时为南越国遗迹制定遗址日常保护管理制度，如南博馆应急预案、南越文王墓及其出土文物的保护、日常巡查及维护保养、文物保存环境监测管理、西汉南越王博物馆档案保密制度、西汉南越王博物馆游客管理制度、消防安全管理制度、西汉南越王博物馆安全消防应急预案、西汉南越王博物馆防台风应急预案等。

　　从《规定》的监督管理来看，《规定》第二十条至第二十三条明确了相关监督管理及处罚事宜，涵盖了对相关企业经营者、政府人员的监管职责，且涉及滥用职权、未批先建等行为的处理，处罚条款具体明确，具有可操作性。

　　从《规定》的实效方面来看，《规定》的出台鼓励开展各类宣教活动，为南越国遗迹的传承利用提供了明确的依据，并且取得了卓越的实践成效。如建成南越王博物院，举办“云游博物馆”线上直播，出版科普读物《广州原点考古手记》，开发 “古风露营”新形式等。在《规定》强有力的支持下，充分利用南越国遗迹的优势，开展群众性宣传教育活动，探索文物保护活化利用传承的新方式，让常年留守在博物馆的文物真正的进入社区、走进民众，让民众在实践中去感受和传承历史，发挥文物真正的作用。

　　（三）关于立法盲点

　　在访谈调研的过程中，《规定》的协调性得到了各方主体的充分肯定，从对群众和行政机关的调研问卷来看，大部分接受问卷调查的人员认为《规定》不存在与相关法律法规规章相抵触的情况，条文内容与其他相关领域法律、法规不存在冲突。

　　但《规定》也存在一定的立法盲点，比如在《中华人民共和国文物保护法实施条例》第六条中，明确了对个人及相关单位对遗迹保护进行精神奖励或物质奖励，而在《规定》中，则未明确个人及单位对南越国遗迹保护有突出作用的奖励措施，同时，也缺失一个总览性条款，即应规定任何单位和个人都有依法保护南越国遗迹及其附属设施的义务。

　　在我国当下大力推进、鼓励、支持国家考古遗址公园的建设并予以表彰、奖励的情况下，《规定》未结合时代发展明确国家考古遗址公园建设方面的内容,可加强国家考古遗址公园建设，加强对文化资源的研究，进一步促进文化产业的发展。

　　鉴于相关历史文化保护街区和名城保护等设立了相关专门委员会，建议参照设立南越国遗迹保护专家委员会，负责有关事项的研究保护工作以及提供咨询意见，以便在南越国遗迹保护立法调研、名录论证、保护评估等方面发挥相应作用，进一步完善对南越国遗迹的保护制度。

　　（四）关于立法技术

　　《规定》的条文表达规范，用语明白易懂、基本概念含义基本清楚，无明显的语病、语法等语言不规范问题。

　　《规定》内容整体上按照南越国遗迹保护原则、保护主体、专项规划、禁止行为监督主体和法律责任的次序排列，前后相互衔接，逻辑结构严谨，便于理解和执行。条文表达的法律规范的内容完整、内涵清楚，符合法律规范表达的专业技术要求。但《规定》的用语也存在一些不规范之处，未能完全对应一致，如第十三条明确对安装城市公用管线，第二十一条则明确是公用管线，可能包含了城市和乡村公用管线，二者用语未能完全一致，可能导致理解范围不一致。再如，《规定》第七条列举了南越国遗迹保护管理机构的职责，但该列举并不能穷尽所有情形，应增加兜底性条款，以实现全方位的管理研究保护。

　　（五）《规定》评估结论

　　《规定》自实施以来，得到相关行政主管部门、各保护单位以及相关权利人的普遍遵守和执行。《规定》的内容能满足对南越国遗迹的保护和管理利用，基本达到立法预期目的，实施效益明显。同时，相关行政管理部门和行政相对人反映良好，除因上位法等政策变化外，其本身制度设计合理，未出现对南越国遗迹的破坏行为，未引发行政复议或诉讼案件，在文物保护的发展历程中，需进一步与上位法律法规、同位阶规章及相关政策文件做好衔接，适时予以修订。

　　综上，立法后评估小组对《规定》的立法后评估结论为：建议予以修订后保留。

　　二、具体评估建议

　　《规定》是一部立法质量较高、实施效果良好、合法有效的政府规章，也是一部具有地方特色、富有创新性的规章立法。但随着经济社会的快速发展及法律法规的修改，多项改革措施及政策出台，为跟上改革步伐及契合上位法规定，《规定》做相应的调整变动势在必行。

　　（一）立法建议

　　《规定》的主要制度运行良好，符合合法性、合理性、操作性、协调性和规范性的要求，但一些条款仍需进一步优化。

　　1.需要进一步修改或调整的条款

　　伴随着依法治市工作的稳步推进和相关上位文件的修改，经过立法后评估团队的研究和调研走访，发现《规定》当中的部分条款已经不能很好地适应当下遗迹保护、管理和利用的步伐，需要做进一步的修改或优化调整。

　　《规定》第六条确认公安、国土、房屋、建设、规划等有关部门和南越国遗迹所在地的区人民政府，按照各自职责，协同做好南越国遗迹的保护工作，因国土部门名称变更为规划和自然资源部门，此处应予以调整，以适应有效行政管理的需要。

　　2.需要进一步细化的条款

　　《规定》部分条款为了实施效果良好，建议仍需要进一步细化，以更好地推动遗迹保护发展。

　　《规定》第七条列举了南越国遗迹保护管理机构的职责，确定了南越国遗迹保护管理机构的具体职责——研究、监测、展示、日常保护，但该列举并不能穷尽所有情形，应增加兜底性条款，以实现全方位的管理研究保护。

　　3.新增特色、亮点条款

　　立法后评估团队充分听取行政机关和人民群众的意见，并且参考相关上位法和其他史迹规定的制定修改，经过研究讨论，立法后评估团队最终认为应当在《规定》中增加部分条款，以完善《规定》的内容，并且解决全民保护文物史迹意识薄弱问题。故，立法后评估团队建议新增群众保护制度；投诉举报制度；遗迹活化利用制度。

　　第一，落实全民保护文物精神是时代的要求，也是依法治国以人为本的要求，需要充分发挥广大人民群众和其他组织的作用，进一步扩宽保护主体，故，立法后评估团队建议在《规定》中增加明确个人及单位对南越国遗迹保护有突出作用的奖励措施，进一步完善南越国遗迹的保护。

　　第二，加强公众对遗迹保护的参与，社会管理要渐渐走向社会治理，可进一步规定公众对遗迹保护管理的监督权，如投诉举报制度的建立，任何单位和个人都有依法保护南越国遗迹及其附属设施的义务，对破坏、损害南越国遗迹的行为有权进行劝阻、举报和控告，以解决相关监督执法数量少，执法频率低，监督、处罚、强制等措施的制度效应不足的问题，切实加强事前、事中、事后监管，提升执法效果。

　　第三，在活化利用与保护传承方面，《规定》应增加鼓励在符合保护要求的前提下对遗迹进行合理利用的条款，以指引符合时代发展的研究和宣教活动。目前《规定》关于遗迹的社会化服务和开放利用规定过于原则，建议在对遗迹的利用方面，创新利用方式，实现原风貌、新价值的“活态保护”，以实现保护性发展。

　　（二）其他问题建议

　　1.推进部门间协调机制建设，强化检查、评估、执法等工作环节

　　《规定》第六条明确各有关部门和南越国遗迹所在地的区人民政府，按照各自职责，协同做好南越国遗迹的保护工作，但仍存在部分职责边界不清晰，未形成顺畅、良性的协调机制，统筹协调力度较薄弱的问题。建议一是进一步加强各相关部门间的协调沟通，建立常态化的议事机制，形成监管合力。二是强化检查、评估等工作，形成常态化、长效化工作机制，落实《规定》的日常监督制度，建立动态更新机制。三是结合综合执法改革进程，切实加强《规定》执法，推进南越国遗迹保护中监管和执法的衔接，及时移送执法线索，提升执法效果，通过执法加强南越国遗迹管理和保护的刚性。

　　2.重视编制专项规划及健全管理机构设置

　　南越国遗迹的保护力度、保护效果仍有待提升，需明确不同遗迹点的保护管理主体、遗迹的保护范围和建设控制地带，以及分级管理措施。健全遗迹管理机构设置，按照《规定》对市文物行政主管部门、南越国遗迹保护管理机构的规定，改进南越国遗迹保护管理机构设置不到位、职责范围不清、运作效果不彰等问题，落实各方管理责任。

　　3.加强配套文件的制定，促进保护和管理措施精细化

　　应加强对《规定》配套文件的制定，包括但不限于对南越国遗迹研究发展作出突出贡献和保护的奖励办法、对南越国遗迹专家开展咨询制度的实施办法等。

　　4.增强文物意识构筑保护防线

　　一是推动保护立法，强化文物保护工作。严格查处违法行为，强化文物保护的全民意识。二是创新文物保护模式，筑牢群众根基。创新文物保护的管理模式，发动群众参与文物保护，鼓励社会资源参与文物保护公益事业。

　　5.注重和创新文物保护宣传工作

　　文物保护宣传既要延续传统形式，又要不断开辟新的载体，注重形式创新，探索表现形式多元化的文物保护宣传。一是着重文物保护宣传教育活动的科学性。二是着重文物保护宣传教育活动的通俗性。不断丰富文物保护宣传内容，制定科学合理的考评机制，逐步形成全民参与文物保护格局。