广州市住房和城乡建设局

　　一、总体评价

　　《广州市绿色建筑和建筑节能管理规定》（以下称“《规定》”）自2013年6月1日施行至今已逾十年。为全面了解《规定》的立法质量和实施效果，总结规章立法经验及进一步推动本市绿色建筑发展，加强建筑节能管理力度，根据广州市住房和城乡建设局2022年度工作要点的安排组织对《规定》进行规章立法后评估。

　　本次规章立法后评估在综合调查所得的资料和数据、对照上位法和相关法律法规规章并结合立法评估的相关理论进行分析的基础上，项目组认为《规定》的立法质量值得充分肯定。

　　首先，《规定》为本市加强推广绿色建筑和实施建筑节能管理提供了依据，促进建筑节能管理的规范化，对我市可再生能源建筑应用的发展起到了积极的作用。《规定》有效地推动了绿色建筑推广和建筑节能工作的发展，并且有针对性地界定各有关主体的责任，完整构建了各主体的权利、义务、责任体系，程序性规定与实体性规定有机结合，从而为推广绿色建筑和实施建筑节能提供了有力的制度保障。在项目组的调研过程中，各有关主体反映，自2013年《规定》实施以来，我市已培育起绿色建筑和建筑节能服务市场，绿色建筑和建筑节能服务体系逐步完善，绿色建筑和建筑节能技术得到有效利用，有关部门能够做好绿色建筑和建筑节能知识的宣传教育工作。

　　其次，《规定》的内容全面、重点突出。《规定》内容涵盖了本市行政区域内推广绿色建筑和实施建筑节能工作的各个方面，从原则性规定、一般规定、建设过程管理制度、使用过程管理制度、激励措施制度、法律责任制度等多个角度对绿色建筑推广和建筑节能管理工作进行了细化，并厘清了建设行政主管部门、规划行政主管部门、建筑行业组织、建设单位、设计单位、施工图设计文件审查机构、建设工程质量监督机构、房地产开发企业、物业服务企业、建筑所有权人、使用权人等各有关主体应当依法承担的推广绿色建筑和实施建筑节能的责任，对推广绿色建筑和实施建筑节能工作进行全过程、全方位的规定，并且重点围绕如何降低建筑能耗、提高建筑能源利用效率这一目标进行各项制度设计。

　　再次，《规定》的制度设计合理、操作性强。《规定》制度的设计比较详细、切合实际需要，特别是对推广绿色建筑和实施建筑节能工作的规划、建设的内容具体、操作性强，大多数规则对于推广绿色建筑和实施建筑节能工作有直接适用价值。

　　复次，《规定》设定的制度协调性强、条文表述规范。《规定》的协调性和规范性得到了充分肯定，制度之间相互衔接、相互协调。《规定》的条文表达规范，用语清晰易懂、基本概念含义清楚，无明显的语言表达不规范问题。

　　最后，《规定》仍有需要完善之处，特别是在《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国建筑法》《公共机构节能条例》《重点用能单位节能管理办法》等上位法接连修订，尤其是《广东省绿色建筑条例》自2021年1月1日起正式施行，《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》《关于推动城乡建设绿色发展的意见》《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《住房和城乡建设部国家发展改革委教育部工业和信息化部人民银行国管局银保监会关于印发绿色建筑创建行动方案的通知》《住房和城乡建设部关于印发绿色建筑标识管理办法的通知》《广东省建筑节能与绿色建筑发展“十四五”规划》《广东省住房和城乡建设厅关于印发〈广东省绿色建筑创建行动实施方案（2021-2023）〉的通知》等政策和规定新近出台，广州被列为开展营商环境创新试点城市，在习近平生态文明思想、优化营商环境等新形势下对推广绿色建筑和加强建筑节能管理提出的新要求，广州市范围内推动绿色建筑发展、加强建筑节能管理迈向新阶段的大背景下，《规定》的部分内容或需要根据上位法以及现行政策要求进行调整或者进一步明确；或需要根据社会经济发展需要补充一些制度；或需要增强《规定》内容的合理性、删除极个别不适当规范等内容。

　　二、主要制度评价

　　《规定》的主要制度包括原则性规定、一般规定、建设过程管理制度、使用过程管理制度、激励措施制度、法律责任制度等内容，各项制度基本都得到了比较正面的评价，但多数制度也在实施中存在不同的一些问题。

　　关于推广绿色建筑和实施建筑节能工作的原则性规定。该部分条款规定了推广绿色建筑和实施建筑节能工作的适用原则、政府及各有关部门的职责、行业组织的职责、绿色建筑发展规划和建筑节能专项规划编制工作、绿色建筑和建筑节能考核工作等内容。各有关部门的职能划分清楚、明确，但在实际中，各个职能部门之间还需加强推广绿色建筑和实施建筑节能监督管理的衔接、协调工作，以达到协同实施《规定》的目标。

　　关于推广绿色建筑和实施建筑节能工作的一般规定。《规定》明确规划行政主管部门在编制规划时应充分考虑绿色建筑等有关因素，市建设行政主管部门可结合本地区实际情况制定优于国家和省的本市绿色建筑和建筑节能规范。《规定》对在城市规划、地方规范、新区专项规划范围内应当采用的地方绿色建筑和建筑节能要求进行了规定，对采用绿色建筑和建筑节能的范围作出了划分。《规定》第十一条要求特定项目的建筑必须按照绿色建筑标准进行立项、规划、土地出让、建设和管理，据调研情况反映，《规定》第十一条所列项目均已按绿色建筑标准进行立项、规划、土地出让、建设和管理，实施情况良好，已达到立法规制目的。但鉴于2018年市政府出台文件要求扩大按绿色建筑要求建设的项目范围，加之2021年1月1日起实施的《广东省绿色建筑条例》亦要求所有的新建民用建筑都应当按照绿色建筑标准进行建设，故建议《规定》第十一条在修订时，与《广东省绿色建筑条例》做好衔接，考虑将“特定项目按照绿色建筑进行建设”的内容修改为“特定范围的建筑按照绿色建筑进行建设”。《规定》第十三条规定市建设行政主管部门建立本市公共建筑能耗监测平台，该监测平台虽已建立，但监测平台的接入具有非强制性，存在有主体在后期因设备更换、升级后未能及时传入数据的情况。《规定》第十四条规定由市建设行政主管部门制定建筑节能材料和产品的推广目录，有通过设置推荐目录排除或限制潜在经营者提供商品和服务之嫌，通过行政权力对市场主体之间的公平竞争进行限制。《规定》第十六条规定新建12层以下居住建筑和实行集中供应热水的公共建筑应统一使用太阳能热水系统，据有关调研情况反映，存在投资太大、太阳能热水系统难以满足使用需求等问题，但2022年4月1日起实施的《建筑节能与可再生能源利用通用规范》，强制性规范新建建筑应安装太阳能系统。《规定》第十七条规定了冷量收费制度，但实际中较少建筑以冷量为标准进行收费，建议《规定》修订时通过专家论证等方式进一步研判是否保留。《规定》十八条规定市建设行政主管部门应编制绿色数据中心建设导则，而该项工作现时主要由工业和信息化部门负责，此条规定与现时的部门职能划分已不相适应。《规定》第十九条规定市建设行政主管部门组织建筑工业化试点建设，但住建部等部门最新出台的相关政策提出了加快发展新型建筑工业化的要求，第十九条提及的“建筑工业化”的表述需要根据现行政策进行调整。

　　关于绿色建筑和建筑节能项目的建设过程管理规定。《规定》对建设工程项目在立项、规划、划拨和出让、设计、施工、检测、竣工等环节应执行的绿色建筑和建筑节能要求作出了明确规定，并将建筑节能工程内容明确纳入工程质量监督机构、绿色建筑和建筑节能管理机构的监管范围。《规定》第二十三条规定建设行政主管部门不得对不符合建筑节能强制性标准的工程项目颁发施工许可证，但在实践中，主管部门在施工图审查阶段落实该标准，而按照现时审批制度改革的要求，主管部门以告知承诺制的方式颁发施工许可证，施工图审查意见可允许限期内后补，可能存在未严格审查建筑节能标准即发证的情况。《规定》第二十七条规定了建筑能效测评制度，要求建设单位应在建筑物投入使用2年内完成能效测评，该内容是《规定》制定之初依据《广东省民用建筑节能条例》第十六条设置的，而《广东省民用建筑节能条例》已于2021年1月1日废止，而现行的《广东省绿色建筑条例》并未对建设单位何时完成能效测评进行具体规定。《规定》第二十八条规定的应当进行能效测评的项目未提交理论值能效测评标识的，不得通过竣工验收的内容无上位法依据。《规定》第二十九条规定了绿色建筑竣工标识制度，是《规定》的创新条文，但实践中绿色建筑竣工标识评价工作未正式开展，另需根据住建部对于绿色建筑标识的最新规定对绿色建筑竣工标识制度进行调整。《规定》第三十条规定建设单位应当在施工现场按照规定公示相关的节能信息，但根据《广东省绿色建筑条例》第十五条第二款规定，在施工现场公示绿色建筑及节能信息的实施主体为施工单位，《规定》规定的施工现场信息公示主体与上位法不符。

　　关于绿色建筑和建筑节能项目的使用过程管理制度。《规定》第三十二条规定市建设行政主管部门建立本市建筑能耗统计制度，在实际中，住建部已建立相关能耗统计制度，市建设行政主管部门依照住建部建立的相关能耗统计制度执行即可；同时，第三十二条还规定了有关主体需报送相应能耗数据，但实践中相关主体主动报送率不高、报送时间拖延，且因对报送数据没有清晰明确的要求，导致能耗数据报送工作存在实施困难，可能需要制定配套实施文件进一步落实。《规定》第三十四条规定的能源审计制度虽有上位法依据但缺乏可操作性，有待于进一步落实实施。《规定》第三十五条规定的既有建筑节能改造制度，在实践中具有必要性但可操作性不强；此外，建设行政主管部门要求能源利用率低的建筑进行整改的执法成本较高，且要求整改不具有强制力，可能很难达到立法目的。《规定》第三十六条规定需要申请施工许可的装修装饰工程应当同步实施节能改造，而工程是否落实建筑节能强制性标准进行改造在施工图审查环节予以把控，但现行对于申办既有建筑装饰装修工程可能因小额工程不需要申领施工许可证或对于不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质则无需提交施工图设计文件审查合格书，故对于在装修工程中同步落实节能改造的监管存在阻碍。

　　关于推广绿色建筑和实施建筑节能的激励措施制度。该部分规定了财政支持、奖补支持、优秀示范工作推广制度、先进集体和个人评选制度等激励措施。《规定》第三十八条规定了绿色建筑容积率核定制度，据调研情况反映，我市2018年曾出台容积率指标计算办法，但实践中存在操作困难，需要考虑出台与绿色建筑容积率核定制度相配套的容积率核定政策使制度得以落实。《规定》第四十条规定市建设行政主管部门建立绿色建筑和建筑节能示范工程推广制度，鉴于现行优化营商环境的要求，由行政机关评定示范工程已不合适。《规定》第四十一条规定的先进集体和个人评选制度虽有上位法依据，但根据调研发现，按照本市有关规定，需严格规范市级考核检查评比表彰活动，故在全市范围内已不再进行市先进集体和个人评选工作。

　　关于推广绿色建筑和实施建筑节能工作的法律责任制度。《规定》分别对建设单位、设计单位、施工图设计文件审查机构、施工单位、检测单位，建筑所有权人、使用权人及其委托的物业服务企业应当承担的法律责任做出了详细规定。《规定》第四十二条第一项规定的对未在委托合同中明确有关指标和要求的行为以及未将绿色建筑和建筑节能内容作为评标重要依据的行为、第二项规定的未进行节能信息公示的行为，处2万元以上10万元以下罚款，属于《规定》新设的行政处罚。《规定》第四十三条中的上位法《广东省民用建筑节能条例》已被《广东省绿色建筑条例》明确废止，该条款需要修改上位法的名称。《规定》第四十四条对施工单位未在工程开工前编制绿色施工方案的情形纳入企业诚信综合评价体系进行考核没有上位法依据。《规定》第四十五条规定的检测单位出具虚假检测报告处2万元以上10万元以下罚款，但《中华人民共和国节约能源法》第七十六条规定从事节能检测服务的机构提供虚假信息的，没收违法所得并处五万元以上十万元以下罚款，《规定》突破上位法罚款下限；另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，地方政府规章可在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚，《规定》对检测机构作出5年内禁止其在本市从事工程质量检测业务的内容无上位法依据。《规定》第四十六条规定对公共建筑拒绝配合开展建筑能耗统计、能耗监测、能源审计工作的处以罚款无上位法依据，且上位法对重点用能单位在能源审计工作方面的处罚严于《规定》，应按照上位法的规定执行。

　　三、主要评估建议

　　鉴于《规定》整体上立法质量较高且已有一定的实施成效，但因中央、省市对于推动绿色建筑发展和加强建筑节能管理制度的一系列立法、文件的出台以及在习近平生态文明思想、优化营商环境等新形势下对推动绿色建筑发展和加强建筑节能的新要求，所带来的一些《规定》内容与上位法以及当前要求不完全一致、不完善等问题，需要通过对《规定》条文的修订加以解决，建议启动修订程序。