广州市司法局

　　对《广州市行政调解规定》（以下简称《调解规定》）开展立法后评估具有多重意义。有益于助力法治政府建设，有益于提升地方立法质量，有益于建设地方立法能级，有益于贯彻新时代行政调解工作要求，有益于更充分地发挥行政调解工作效能。本次立法后评估采取开展分类问卷调查、开展书面调研、参加座谈会等方式，重点评估了《调解规定》的文本质量和实施绩效。

　　一、六性评估

　　经“六性”评估，《调解规定》文本质量良好。

　　（一）合法性评估

　　在合法性方面，符合合法性评估标准的程度高。一是相关规定未涉及行政许可和行政强制，故不存在无权设定、增设或增设条件的情形。二是第三十八条规定了行政处罚，其中行政机关给予的批评，公安机关针对违反治安违法情形给予的行政处罚，均未突破上位法规定的行政处罚幅度。三是没有行政征收、行政征用、行政救助、行政给付、行政赔偿、行政补偿方面的直接规定，故不存在与上位法规定相冲突的情形。四是对于林权争议的行政调解，采用准用性规则，第二十七条规定适用了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》，从而排除了行政裁决方面的规定与上位法规定相冲突的情形。五是当前在国家、省、市层面，均没有与《调解规定》对应的直接上位法，故不存在主要制度与上位法相抵触的情形；间接上位法主要有行政复议法、行政诉讼法、民事诉讼法等，《调解规定》中有关行政调解范围、管辖、程序、协议、法律责任等主要制度与间接上位法中对应规定不相抵触的程度高。六是制定主体具有立法权，本市人民政府属于我国立法法第八十二条第一款中规定的“设区的市的人民政府”。七是《调解规定》规范的事项不属于立法法第八条中规定的“专属立法事项”，且符合立法法第八十二条第二项规定的“属于本行政区域的具体行政管理事项”，故未超越立法权限。

　　就改进方向而言，个别条文合法性程度有待提升。一是第七条第二项中“应当”的定位存在限缩当事人选择权的可能性。二是第三十五条第二款中“不适当履行”有关民事给付部分缺乏民事诉讼法层面的支撑。三是第三十六条第二款规定同样包括了“不适当履行”与民事诉讼法不对应的情形。

　　（二）合理性评估

　　在合理性方面，符合合理性评估标准的程度尚可。一是在价值层面，有关行政调解范围、权责（义务）、程序、协议等制度设计遵循和体现了自愿平等、公平公正、合情合理的原则。二是有关实施主体、申请不予受理情形、管辖、终止情形等规定较为合理、适当。三是有关司法行政部门权责设置、行政调解工作人员权责设置、当事人权利义务设置大体上较为合理、平衡，公众类别问卷调查数据显示出的肯定程度较高。四是有关行政机关、行政调解工作人员、当事人法律责任的规定与违法行为事实、性质、情节以及社会危害程度较为相当。

　　在提升空间层面，部分条文需要提高适当和完备程度。一是为了符合我市行政调解工作的客观实际需要，有关实施主体的规定存在增补空间。在行政机关人员普遍紧张或者不足的状况下，现行的单一主体模式有待调整。二是尽管有关司法行政部门职责的规定较为合理，但伴随着政府职能转变，对司法行政部门履职的要求有所提高，因而有必要在现有职责的基础上，进一步增补职责。三是为了提高行政机关对行政调解工作的重要程度，切实开展行政调解工作，有必要增补行政调解委员会设立方面的规定。四是行政机关不适用行政调解程序的情形存在调整空间。五是有利害关系的第三人参加行政调解，当事人、第三人可以委托代理人参加行政调解，属于基本而又重要的程序性权利，可以予以增补。六是有关行政调解员的禁止行为、当事人权利和义务的规定，虽然现有条文已经规定得较为合理适当，问卷调查的数据分析结果亦显示出较高的认可度，但鉴于权责或者权利义务属于合理性部分的核心条款，故可以进一步精益求精地予以增补。七是出于立法完备和推动行政调解工作有效开展的考量，可以增补主动调解、中止调解、保障监督方面的规定。八是第三十七条有关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的规定存在完善空间。

　　（三）操作性评估

　　在操作性方面，较为符合操作性评估标准。一是有关行政调解范围、管辖、行政机关权责、当事人权利和义务等主要制度适应我市行政调解工作的客观需要。二是主要制度明确具体的程度较高，有关调解范围、申请条件、不予受理情形、行政调解员禁止行为、当事人权利义务等主要条款采取的列项方式，增强了可操作性。三是管辖权异议等规定比较易于操作。四是有关调解程序规定的明确和完备程度较高，包含了申请➡受理➡开展➡终止➡终结的全流程。五是申请方式、受理、当场调解等调解程序规定高效、利民、便民、易于操作。

　　在优化调整层面，个别条文需要提高明确具体程度。一是第七条第一项和第二项中“法律、法规、规章”的表述较为笼统，第二项和第三项规定的指向程度亦不高，存在行政机关、当事人用法时难以理解或者确定的可能性。二是第十一条第二款中协商不成的规定未包括不同区域之间、区一级行政机关与市一级行政机关之间发生的管辖权争议，因而需要区分两种情形分开表述。三是第三十八条中“行政处罚”的表述不够具体，可以明确警告、罚款等处罚种类。

　　（四）协调性评估

　　在协调性方面，符合协调性评估标准的程度较佳。一是与我市同位阶相关规章的规定之间不相冲突。二是绝大部分条文与我市同位阶相关规章的规定之间能相衔接。三是内部条文之间相协调，例如，第三条适用范围规定与第二十六条、第二十七条适用规定之间能相衔接。同时，个别条文存在外部衔接问题。由于《广州市林权争议处理若干规定》已被废止，故第二十七条规定存在外部对应规定被废止后衔接不上的问题。

　　（五）规范性评估

　　在规范性方面，符合规范性评估标准的程度较优。一是名称、体例、条旨、条序、条文逻辑结构等均符合立法技术规范要求。二是对行政调解这一核心概念的界定准确、周延。三是绝大部分语言表述准确、凝练、明晰、周详、严谨和规范。四是条文便于理解及正确实施。同时，个别条文需要提高表述规范程度。例如，第八条中“事项”、第九条中“申请”、第十一条第一款中“最先收到”等表述。

　　（六）实效性评估

　　在实效性方面。符合实效性评估标准的程度尚可。一是公众知晓且愿意选择行政调解维权途径的比例较高。有82.15%的公众在遇到民事纠纷时会选择申请行政调解。二是大致能达到规范行政调解活动，依法解决争议或者纠纷，维护社会和谐稳定的立法预期目的。三是有关保障开展行政调解活动必要工作条件、行政调解员禁止行为、当事人权利等规定较为有效管用。四是行政调解不得收费、行政调解管辖、行政调解员依法开展调解活动、当事人义务等规定的执行程度较为理想。需要说明的是，《调解规定》符合实效性评估标准程度的评估主要是面向采用行政调解解决行政争议或者民事纠纷的情形。

　　在改进方向上，部分条文的实效性有待提高。一是有部分公众不知晓且不会选择行政调解。二是由书面调研和座谈会材料可知，市、区司法行政部门履行指导职责这一条文的执行程度不太理想。三是当事人应履行义务这一条文的遵守程度有待提高。四是有关行政调解协议条文的实效性难以确定。从已有的书面调研和座谈会等材料来看，虽然有关治安、交通事故损害赔偿、医疗事故赔偿等领域的纠纷采用了行政调解方式，但未见是否达成行政调解协议的信息。

　　二、实施绩效评估

　　《调解规定》实施绩效评估是立法后评估中不可或缺的重要组成部分。

　　（一）实施情况评估

　　在实施情况方面，当前，仅有少部分行政机关开展了行政调解工作。占比较高的调解事项主要涉及治安、税费、医疗、交通事故、交通运输、消费等纠纷。大部分行政机关暂未开展行政调解工作，或者是近三年来未收到过行政调解申请，或者是履职内容中未涉及行政调解事项。书面调研和座谈会材料反馈，行政调解工作的开展存在一定问题。一是开展程度不尽深入。二是部分行政机关对行政调解不尽重视。三是机制不尽健全。四是制度建设不尽完备，实体和程序制度建设有待完善。五是人员建设不尽充分。六是调解方法不尽规范。七是宣传力度不尽充足。

　　（二）实施效果评估

　　在实施效果方面，开展过行政调解工作是实施效果评估的前提。一方面，行政调解取得一定效果。一是体现在行政调解案件数量、调解成功率等量化评估层面。例如，2019年至2021年期间，市公安局适用行政调解处理的案件数量超过一万件；2021年，在各区卫生健康局办理的482宗医疗纠纷行政调解案件中，调解成功的有399起。二是表现为开展行政调解工作的部门对行政调解定分止争效果予以的肯定。例如，市公安局认为，相比行政处罚，行政调解更有利于从根本上达到定纷止争的目的。另一方面，行政调解效果有限。一是体现为通过行政调解未能化解争议；二是部分行政机关认为解决争议的实质程度有限。

　　（三）实施效益评估

　　在实施效益方面，《调解规定》的实施具有多重效益。一是治理效益。其实施是在制度上践行“国家主导的社会多元主义”治理模式下重协调重劝导的新理念，有利于实现善治目标。二是维稳效益。行政调解具有快速、便捷、专业、对双方信息掌握较全、较有公信力等优点，解纷后的维稳效益较明显。三是保障效益。能通过及时化解争议，保障行政相对人、保障争议双方的合法权益；能对提出不合理要求的行政相对人予以劝导教育及宣讲法律规定，调处争端后保障行政机关依法履职。四是资源效益。既表现为对司法资源的节约效益，又体现为在三调联合上具备的资源整合效益。五是成本效益。相比司法调解，行政调解维权的人员、经济、时间成本均较低；行政调解尊重当事人的意思自治，有利于减少后续的执法成本。

　　总体而论，《调解规定》文本质量与实施绩效之间未呈现一一对应关系。尽管文本质量良好，但囿于行政调解协议权威性不高，部分争议或纠纷可通过人民调解、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径予以化解，行政机关人员紧张，实施中存在不少问题等因素，致使其实施情况不够理想。同时，《调解规定》文本质量的“六性”，尤其是合理性和实效性存在提升空间，可以通过适时修改方式予以完善。尽管在治安、交通、税务、医疗等部分领域取得一定的实施绩效，但其他类型的行政调解或者尚未开展，或者处于实施的起步与形式阶段，尤为需要予以实质性地提升。

　　三、评估建议

　　立法后评估的意义之一是依托评估结论进一步提升立法质量和改进实施效果。

　　（一）立法建议

　　在条文完善层面，一是完善行政调解总括性制度。增加行政调解实施主体、联席会议制度、行政调解委员会、委托第三方机构等内容。二是细化和补充行政调解范围，通过区分情形完善管辖权争议方面的规定。三是完善行政调解程序。第一，增加第三人参加行政调解。第二，增补当事人享有的委托代理人、陈述、申辩、举证、中止等程序性权利。第三，进一步规范当事人提交证据、自觉履行生效协议等义务。第四，增加行政机关可以主动组织调解的权限。第五，完善行政调解转适用的规定。从协调性出发，采用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的对应表述。四是增加行政调解保障和监督机制专章。第一，要求行政机关制定调解工作制度。第二，明确经费财政保障。第三，要求建立健全行政调解工作程序和规范，完善相关配套制度。第四，要求建立档案管理制度和建立案件统计报备制度。

　　（二）实施建议

　　在实施存在问题改进对策方面，一是提升开展程度。第一，对开展行政调解的部门、达成行政调解协议的案件、行政调解事项覆盖面等提出数量要求。第二，联合开展中的专项行动从建立走向落实。第三，司法行政部门履行指导、协调、培训、监督等职责。二是提高对行政调解工作的重视程度。三是建立健全机制。第一，建立健全专项和部门协作机制。第二，建立行政调解协议与司法确认衔接的外部联动机制。第三，建立行政裁决与调解衔接的内部联动机制。四是完善制度建设。第一，完善《调解规定》。第二，统一制定本主管领域的行政调解工作指引或者规程等。第三，建立并实行行政调解工作开展累计积分制。五是加强人员建设。第一，有条件的部门可配备专职行政调解人员。第二，安排人员兼顾行政调解。第三，委托具备调解能力的专业机构。第四，明确行政调解人员的从业资格、工作职能。第五，对调解人员进行常态化培训。六是改进调解方法。第一，主要采用说服、教育、劝导等调解方式。第二，掌握查清事实、辨明是非的方法。第三，掌握提出可接受程度高的调解方案建议的方法。第四，运用以往调解成功案例的经验和方法。第五，运用有效沟通、换位思考等调解技巧。七是增进宣传力度。第一，明确相关行政机关的宣传教育责任。第二，采取信息化智能化等方式进一步加强对《调解规定》的宣传力度。