广州市文化广电旅游局

　　《广州市海上丝绸之路史迹保护规定》（以下简称《规定》）自2015年颁布，2016年实施至今已逾7年，期间在2019年作了一次修订。为了总结立法工作经验，进一步加强和改进立法工作，提高立法质量，广州市文化广电旅游局委托北京观韬中茂（广州）律师事务所对《规定》进行了立法后评估。

　　本次评估是建立在上位法《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》多次修订、国家对文物古迹保护提出更高要求、回应人民群众对文物史迹开放需求的背景上开展的。评估的目标在于检视《规定》实施的过程和存在的问题，对比《规定》与上位法和部门规章政策的契合度，发现《规定》的成功之处和改进空间。评估工作遵循合法、公正、公开、公众参与的原则，主要参照合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、规范性标准、实效性标准等，评估内容包括总体质量、实施绩效、立法盲点、立法技术、立法建议。本次对《规定》的立法后评估采用文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、召开座谈会、专家咨询等相关立法比较分析等方法进行，在对《规定》实施情况进行充分调研的基础上，在与上位法律法规、相关政策文件、参照文件进行详细的对比梳理后，根据《广东省政府规章立法后评估规定》的要求，对《规定》进行综合评价。

　　一、对《规定》的总体评价

　　本次立法后评估是在对《规定》实施情况进行充分调研的基础上，有针对性地征求了不同主体对《规定》的意见和评价，同时与上位法律法规、相关政策文件进行详细的对比整理，在对书面调查、现场调研、问卷调查回收的信息进行全面分析后，总结形成以下总体评价意见。

　　（一）关于总体质量

　　从问卷调查情况看，《规定》自颁布实施以来，对海上丝绸之路史迹保护发挥了较大作用，产生了良好的社会效益，得到了群众和行政机关的基本认可，是一部合法合规且符合群众意愿的良法。

　　从《规定》与现行法律、法规相衔接的情况来看，《规定》的具体内容符合上位法律法规的规定，同时，《规定》与其他相关文件能相互衔接，互相配合。

　　从《规定》与其他城市关于海上丝绸之路史迹的保护规定对比来看，关于海上丝绸之路史迹保护的相关规定位阶既有地方性法规，也有政府规章。同时《规定》在侧重保护海上丝绸之路史迹的真实性、完整性的基础上，更进一步发挥其教育宣传作用。

　　从《规定》的各项制度设计和程序规定来看，《规定》的各项制度设计基本满足对海上丝绸之路史迹保护要求，且各项制度设计相对完善。

　　从《规定》对有关机构职责及行政行为规定的角度来看，厘清了各级政府部门的相关职责，权责清晰，可更好贯彻执行对海上丝绸之路史迹的保护。

　　综上，《规定》总体上立法质量较高，在合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高。

　　（二）关于实施绩效

　　《规定》的实效性显著。超过69%接受问卷调查的公众认为《规定》的实施对海上丝绸之路史迹保护具有正面效果。

　　《规定》实施六年来的情况表明，《规定》的出台对于指导海上丝绸之路史迹保护产生了重要指导作用。

　　从《规定》的配套制度来看，明确了海上丝绸之路史迹的保护所需经费问题，并制定了包括但不限于如下文物专项巡查、日常维护保养、文物保护工程等方面的内容，以提升海上丝绸之路史迹保护管理质量，提高保护效率，确保文物日常保护管理有序开展等。

　　从《规定》的禁止行为来看，《规定》的第十三条至第十五条明确了相关禁止行为和措施，条款清晰，具备实效性。

　　从《规定》对海上丝绸之路史迹的研究利用来看，《规定》的第二十条至第二十六条明确了对海上丝绸之路史迹公开展览、产业保护性利用、旅游观光线路开发等措施，进一步开放利用海上丝绸之路史迹。

　　从《规定》的部分罚则来看，《规定》明确了相关监督管理及处罚事宜，涵盖了对相关企业经营者、政府人员的监管职责，处罚条款具体明确，具有可操作性。

　　从《规定》的实效方面来看，《规定》的出台鼓励开展各类宣教活动，为海上丝绸之路史迹的传承利用提供了明确的依据，并且取得了卓越的实践成效，包括但不限于制作纪录片、实地宣传、策划相关展览等方式，上述针对海上丝绸之路史迹的各类宣传活动多样，内容丰富，进一步拓宽了人民群众及海外人群对海上丝绸之路史迹的了解，促进了海上丝绸之路史迹的宣传和推广。但发现群众和行政机关对海上丝绸之路史迹的了解程度、《规定》的实施情况有待更进一步加深，文物保护宣传教育工作不够接地气，建议通过人民群众喜闻乐见的方式进行扩大化宣传，如抖音、快手等，通过与相关主播的联动进行宣传，进一步开阔群众阵地。

　　（三）关于立法盲点

　　在访谈调研的过程中，《规定》的协调性得到了各方主体的充分肯定，从对群众和行政机关的调研问卷来看，大部分接受问卷调查的人员认为《规定》不存在与相关法律法规规章相抵触的情况，条文内容与其他相关领域法律、法规不存在冲突。但《规定》中，未明确对未经批准擅自修复、复制、拓印海上丝绸之路史迹文物的罚则。

　　（四）关于立法技术

　　《规定》的条文表达规范，用语明白易懂、基本概念含义基本清楚，无明显的语病、语法等语言不规范问题。

　　《规定》内容整体上按照海上丝绸之路史迹保护原则、保护主体、专项规划、禁止行为监督主体和法律责任的次序排列，前后相互衔接，逻辑结构严谨，便于理解和执行。条文表达的法律规范内容完整、内涵清楚，符合法律规范表达的专业技术要求。但《规定》的用语也存在一些不明确具体之处，如第十三条明确禁止在海上丝绸之路史迹保护范围种植根系发达的树木，根系发达定义可能难以明确，不利于对海上丝绸之路史迹的保护。

　　（五）《规定》评估结论

　　《规定》自实施以来，得到相关行政管理部门、各保护单位以及相关权利人的普遍遵守和执行。《规定》的内容能满足对海上丝绸之路史迹的保护和管理利用，基本达到立法预期目的，实施效益明显。同时，相关行政管理部门和行政相对人反映良好，除因上位法等政策变化外，其本身制度设计合理，未出现对海上丝绸之路史迹的破坏行为，未引发行政复议或诉讼案件，在文物保护的发展历程中，需进一步与上位法律法规、同位阶规章及相关政策文件做好衔接，适时予以修订。

　　综上，立法后评估小组对《规定》的立法后评估结论为：建议予以修订后保留。

　　二、具体评估建议

　　《规定》是一部立法质量较高、实施效果良好、合法有效的政府规章，也是一部具有地方特色、富有创新性的规章立法。但随着经济社会的快速发展及法律法规的修改，多项改革措施及政策出台，为跟上改革步伐及契合上位法规定，《规定》做相应的调整变动势在必行。

　　（一）立法建议

　　《规定》的主要制度运行良好，符合合法性、合理性、操作性、协调性和规范性的要求，但一些条款仍需进一步优化。

　　1.需要进一步修改或调整的条款

　　伴随着依法治市工作的稳步推进和相关上位文件的修改，经过立法后评估团队的研究和调研走访，发现《规定》当中的部分条款已经不能很好地适应当下遗迹保护、管理和利用的步伐，需要做进一步的修改或优化调整。

　　第一，鉴于广州市于2019年已对部分行政机构进行改革，相关行政机构职权及名称均已变更，为更好符合本市实际，建议应当对《规定》中所涉及的相关行政机构名称予以修改，如第七条中的规划部门名称已变更为规划和自然资源部门，以适应有效行政管理的需要。

　　第二，《规定》第八条和第九条中均是对海上丝绸之路史迹保护经费来源的规定，其中第八条是由市区人民政府将海上丝绸之路史迹保护经费纳入财政预算，第九条是鼓励民间团队成立相应基金会，捐赠款物，二者性质相似，为确保逻辑统一，完善条款，建议将上述两条款合并为一个条款。

　　第三，《规定》既有公民、法人和其他组织（第九条）的表述，也有其他组织、个人（第十一条）、社会组织和个人（第二十六条）或组织和个人（第二十七条）的表述，为进一步完善《规定》的立法逻辑，建议予以统一上述表述。

　　第四，《规定》第二十七条中明确了对在海上丝绸之路史迹保护中作出突出贡献的组织或者个人给予奖励，建议将该条款调整至前文，将该条款与全民有保护海上丝绸之路史迹的义务放在同一款，进一步提高单位和群众对海上丝绸之路史迹保护热情。

　　2.需要进一步细化的条款

　　《规定》部分条款为了实施效果良好，建议仍需要进一步细化，以更好地推动遗迹保护发展。

　　第一，《规定》第十三条中列明了违法排放污水或者大气污染物，不能完全覆盖污染物的保护范围，建议按照《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第二十二条的规定，单列污水、废气和其他污染物为一项。

　　第二，知识产权制度作为现代依法治国的重要组成部分，对完善中国特色社会主义法律体系，建设法治国家具有重大意义。立法后评估团队建议在《规定》第二十五条细化对海上丝绸之路知识产权保护条款，进一步完善对海上丝绸之路史迹的保护面。

　　第三，《规定》第二十九条规定了对公民、法人和其他组织部分损坏海上丝绸之路史迹的罚则，但缺乏兜底性条款，建议补充一款其他法律法规或者规章有规定的，从其规定。

　　3.新增特色、亮点条款

　　第一，立法后评估团队建议在《规定》中增加全民保护义务及属地群众保护制度，鼓励、引导单位和个人参与对海上丝绸之路史迹的保护，并通过所在地村社发挥主体作用，建立群众性保护组织，进一步完善海上丝绸之路史迹的保护。

　　第二，鉴于海上丝绸之路史迹涉及多个国外和国内省份的多个城市，为进一步发展海上丝绸之路史迹的联动保护，扩宽海上丝绸之路史迹的宣传及利用，建议《规定》中增加一项由政府及相关行政管理部门充分发挥海上丝绸之路史迹的桥梁纽带作用，以加强与海上丝绸之路沿线国家和地区的交流与合作条款。

　　第三，为更全面落实对海上丝绸之路史迹的保护，进一步加强机制建设，促进对海上丝绸之路史迹数据的整合共享，提升监测管理水平。

　　第四，为树立全民保护文物意识，加强群众对海上丝绸之路史迹保护的观念，落实以人为本的理念，建议增加一款“任何单位或者个人都有依法保护海上丝绸之路史迹的义务，有权检举损坏海上丝绸之路史迹的行为。接到举报的部门应当及时处理；实名举报的，将处理结果告知举报人。”

　　4.需要删除的条款

　　基于《规定》第十三条第四款中根系发达的树木难以定义，不利于执法机关进行查处和处罚，立法后评估团队建议将第十三条第四款中“种植根系发达的树木”删除。

　　（二）其他问题建议

　　1.推进部门间协调机制建设，强化检查、评估、执法等工作环节

　　建议一是进一步加强各相关部门间的协调沟通，建立常态化的议事机制，形成监管合力。二是强化检查、评估等工作，形成常态化、长效化工作机制，落实《规定》的日常监督制度，建立动态更新机制。三是结合综合执法改革进程，切实加强《规定》执法，推进海上丝绸之路史迹保护中监管和执法的衔接，及时移送执法线索，提升执法效果，通过执法加强海上丝绸之路史迹管理和保护的刚性。

　　2.重视编制专项规划及健全管理机构设置

　　建议健全遗迹管理机构设置，按照《规定》对市文物行政主管部门、海上丝绸之路史迹保护管理机构的规定，改进海上丝绸之路史迹保护管理机构设置不到位等问题，落实各方管理责任。

　　3.加强配套文件的制定，促进保护和管理措施精细化

　　应加强对《规定》配套文件的制定，包括但不限于对海上丝绸之路史迹研究发展作出突出贡献和保护的奖励办法、对海上丝绸之路史迹专家开展咨询制度的实施办法等。

　　4.增强文物意识构筑保护防线

　　一是推动保护立法，强化文物保护工作。严格查处违法行为，强化文物保护的全民意识。二是创新文物保护模式，筑牢群众根基。创新文物保护的管理模式，发动群众参与文物保护，鼓励社会资源参与文物保护公益事业。

　　5.注重和创新文物保护宣传工作

　　一是着重文物保护宣传教育活动的科学性。二是着重文物保护宣传教育活动的通俗性。不断丰富文物保护宣传内容，制定科学合理的考评机制，逐步形成全民参与文物保护格局。