广州市规划和自然资源局

　　《广州市地下空间开发利用管理办法》（下称《办法》）自2012年2月1日颁布施行以来已逾十一年，曾分别于2015年、2019年进行修订。根据《广东省政府规章立法后评估规定》要求，广州市规划和自然资源局于2022年委托广东华宪润科律师事务所（下称“课题组”）对《办法》进行政府规章立法后评估。经评估，《办法》自实施以来在理顺地下空间开发全流程，优化地下空间审批程序，保障地下空间相关权利人的合法权益等方面起到了积极作用，已达到立法预期目的，实施效益明显。但随着制定《办法》所依据的上位法的不断调整和变革，持续优化法治化营商环境的目标，工程建设项目审批制度改革以及进一步提高地下空间开发利用效率的要求，《办法》现行内容与上位法以及相关政策应进一步做好衔接，存在需要调整和完善的空间。

　　一、评估工作的基本情况

　　（一）评估原则

　　立法后评估工作具有制度反思、效能评价、促进社会参与等功能。开展政府规章立法后评估工作，对于客观评价规章立法的质量，及时了解规章制度的实施情况，从而提高立法质量、促进规章实施具有重要意义。因此，本次评估工作须遵循客观公正、科学合理、社会参与、公开透明四大评估原则。

　　（二）评估背景

　　近年来，我国土地管理制度、国土空间规划制度、不动产登记制度的不断调整和变革，持续优化法治化营商环境的目标，工程建设项目审批制度改革以及进一步提高地下空间开发利用效率的要求，《办法》现行内容与上位法及相关政策文件的精神存在一定差距，须全面、客观、准确评估《办法》实施的效果，进而修改完善《办法》关于用地报批、开发建设以及产权登记流程等方面内容，以求达到进一步加强城市地下空间开发利用管理，更加合理开发本市地下空间资源，促进土地节约集约利用，保障地下空间权利人合法权益的立法效果。

　　（三）评估目的

　　本次立法后评估的主要目的：一是评估《办法》与上位法及法规规章政策的衔接是否顺畅。广州市政府是否仍具有相应的立法权限，规定的内容是否与上位法及相关配套政策保持一致。二是评估《办法》规定的机制是否适应经济社会发展，是否对政府效率仍起到提质提效的作用，是否需要破除不合理的限制，是否对行政主管部门及行政相对人办理地下空间工程建设方面存有阻碍。三是评估《办法》存在的问题、不足以及改进空间，为进一步修改和完善《办法》提供参考依据，优化相关用地报批、开发建设以及产权登记流程，保障相关权利人的合法权益。

　　（四）确定评估方法

　　为全面、客现、准确评估《办法》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性以及实效性，研究分析《办法》实施的社会效益及经济效益，深入了解《办法》规定的机制适应经济社会发展的情况，广州市规划和自然资源局委托广东华宪润科律师事务所对《办法》进行立法后评估。本次评估采取文献研究、征求意见、召开座谈会和专家论证会、相关立法比较调研等多种方法进行。

　　二、评估内容

　　（一）合法性评估。一是立法权限方面，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源，根据《立法法》第八十二条第一、二款规定，广州市政府有权制定城乡建设与管理方面的政府规章。二是与上位法保持一致方面，各项条款除对上位法的精神、原则予以严格遵循外，还确保与条款内容相关的其他上位法不抵触、不冲突。但因《办法》制定所依据的上位法相继修订及相关政策文件的陆续出台，《办法》相应的条款亦应根据最新立法文件和精神进行调整。   

　　（二）合理性评估。一是公平公正原则是否充分体现。从第二十四条第二款及第二十六条第三款规定来看，体现了公众之间的公平公正原则，也兼顾了先建与后建单位之间的公平公正。二是管理措施是否必要、适当。有行政主管部门提出实践过程中遇到“废弃地下空间”的管理新问题，可作为后续完善管理措施的新方向。此外，对于地下空间工程建设及使用管理方面的措施确有必要，但有关管理规定欠适当，如第三十八条规定。三是法律责任与违法行为的社会危害程度是否相当。第七章规定的法律责任条款基本上未创设新的处罚种类和处罚措施，不存在法律责任与违法行为的社会危害程度不相当的情形，但第四十五条存在扩大了违法责任情形的问题。

　　（三）协调性评估。《办法》不存在与同位阶立法冲突的情形，基本能够与其他制度互相衔接，但在协调性方面仍须进一步调整：一是法律法规以及其他政府规章已经明确的内容，政府规章原则上不须作重复规定，如《办法》第七条、第十三条、第十四条。二是根据工程建设项目审批制度改革以及优化营商环境的要求，程序性方面的内容须作相应调整，以积极配合“放管服”改革要求。三是关于对地下空间的建设管理，缺乏综合协调管理机构、牵头主体以及协调管理运行机制，行政主管部门各行其是，协调不足。四是广州市地下空间开发利用管理方面缺乏完备的配套政策措施。相比其他兄弟省、市，应进一步规范地下空间开发利用相关政策和激励办法，引入市场化运作机制，激励和吸纳社会资金开发利用地下空间资源。

　　（四）可操作性评估。一是行政主管部门履行职责方面，建议增设综合协调机构，明确各相关主管部门的职责，提高行政主管部门依法履行管理职责的可操作性。二是行政审批条件和程序方面。首先，地下空间开发利用所涉及的土地供应、产权登记等行政审批手续已不适应工程建设项目审批制度改革要求。其次，广州作为广东省创新土地供应模式的试点城市，相关用地管理条款应与省的创新举措相衔接。再次，关于地下空间建（构）筑物限制销售的问题，建议结合上位法依据、企业需求及评估预售风险后，研判地下商业等设施在缴清地价情况下办理预售的可行性。三是行政执法主体及能力方面，第四十三至四十六条明确了行政主管部门的行政执法权，但规定较为笼统。因地下空间开发利用涉及的行政检查、行政处罚、行政强制等执法权已下放至各街道，目前存在基层执法人员是否具有相关的人员配备和专业水平不确定，以及存在街道综合执法与地下空间管理和执法权规定如何衔接的问题，建议后续修订考虑行政执法的实操问题。

　　（五）规范性评价。《办法》语言表述规范、法律构成要素完备、逻辑结构清晰。但个别文字表述，有待进一步完善。例如，《办法》第三十六条规定“……只能相应购买……”表述过于口语化；第三十八条规定“……物业管理单位……”建议修改为“……受委托的物业管理单位……”；第四十五条规定“违反第三十六条的……”建议改为“违反本办法第三十六条的……”。

　　（六）实效性评估。一是实施的社会效益或经济效益方面。随着广州市地下空间开发的逐步深入，先后陆续开发的多个地下空间单建项目，一方面充分落实了节约集约用地，另一方面也带来了客观的经济收益。二是具体制度的实施以及适应社会发展的情况。一方面，相关上位法在国土空间规划、不动产登记等多项制度上已作出重大调整，另一方面，为优化营商环境，加快推进工程建设项目审批制度改革，《办法》部分条款应及时进行修订。三是对于地下空间所涉及的基础数据收集、信息共享等方面的规定仍为空白。

　　三、评估结论

　　《办法》自实施以来，基本得到相关行政主管部门、开发建设单位以及相关权利人的普遍遵守和执行，已达到立法预期目的，实施效益明显。但个别内容已不能满足地下空间开发利用的现实需要，在合法性、协调性、高效性等方面需进一步与上位法律法规、同位阶规章及相关政策文件做好衔接。现提出以下修订建议：

　　（一）建议修改的条款。因上位法修订需要修改表述的条款，如第一条、第六条、第三十一条、第三十五条；因机构改革需要修改表述的条款，如第五条、第八条、第九条、第十一条、第四十四条、第四十六条；可将工程建设项目审批制度改革成功经验予以长效化、制度化的条款，如第二十八条、第二十九条；因争议较大需要修改的条款，如第三十六条、三十七条、第三十八条、第四十五条、第四十六条。

　　（二）建议删除的条款。根据上位法已经明确规定的内容，下位法原则上不作重复规定的原则，《办法》相关条款（如第七条、第十三条、第十四条第二款、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条第一款、第二十八条第一款）建议删除。从立法技术角度来看，《办法》属于地方政府规章，效力层级较高，不宜规定详细的审批流程，建议删除第十九条至第二十二条规定。

　　（三）建议补充或完善的内容。一是建议建立牵头管理机制，统筹各项工作，可参考如南京、上海等省市，设立地下空间开发利用综合协调机构，建立地下空间管理联席会议制度，也可参照深圳、成都以及杭州等地做法优化管理机制。二是建议尽快建设地下空间基础数据库，早日实现大数据共享，以提升管理效率。同时，在建立地下空间基础数据库过程中，明确地下管网普查、市政管网智能化监测工作是否属于地下空间数据管理部门的职责。三是优化规划、用地、产权登记等管理措施。规划管理方面，建议参考杭州、深圳等城市的做法，在《办法》中增加编制重点地区地下空间开发利用专项规划或详细规划的内容。用地管理方面，包括地下空间出让年限、可以协议出让的情形等内容应结合最新政策导向，紧跟国家和省的创新步伐作出相应调整。地下空间作为建设停车场的主要用地，应当及时结合省、市的最新政策文件精神，在用地管理一章作出相应规定。产权登记方面，建议在后期修订过程中完善地下建（构）筑物的变更登记、转移登记、注销登记等规定，结合不动产登记规定理顺地下空间土地使用权及其建（构）筑物的不动产登记流程。

　　综上，课题组对《办法》的立法后评估结论为：建议适时纳入修订。