广州市农业农村局

　　一、评估工作开展的基本情况

　　《广州市农村集体资产交易管理办法》（以下简称《办法》）立法后评估工作由市农业农村局组织开展，由广东广信君达律师事务所负责评估工作的具体实施。评估小组通过文献研究、问卷调查、专题调研、座谈调研以及相关立法比较分析等方法，深入实际，听取农村集体资产交易管理机构、服务机构以及村集体经济组织、集体资产交易竞买人等的意见和建议，全面评估《办法》的施行情况，并形成评估报告。

　　二、《办法》的实施效果

　　（一）实施效果基本得到社会认可

　　有关《办法》实施效果的调查问卷结果显示，认为《办法》“规范本市农村集体资产交易行为，确保交易过程公开、公平、公正，加强农村基层廉洁建设，保护农村集体经济组织成员合法权益，促进农村经济发展”立法目的实现或基本实现的比例合计超过98%，这也说明《办法》的实施效果基本得到了社会认可。此外，另一项关于《办法》自实施以来对本市农村集体资产交易数量变化情况如何的调查调研中，各区的农村集体资产交易数量、面积、成交价、溢价率均有较大的提高，为集体资产增值保值发挥了重要作用。这也说明了《办法》取得了很好的效果，认可的程度较高。

　　（二）宣传普及情况较好

　　《办法》实施以来，市农业农村行政主管部门和各级农村集体资产交易管理机构通过官方网站、新闻媒体、微信公众号、政务微博等多种方式宣传普及《办法》，并取得了较好的效果。有关农村集体和竞投人是否了解或知悉《办法》的问卷调查结果显示，认为知悉了解大部分条文的比例超过80%，说明《办法》的社会普及程度比较高。

　　（三）主要制度执行情况较好

　　一是《办法》建立的“应入尽入”的规定执行较好，农村集体资产交易的数量、宗数均有较大提高，减少了权力寻租空间，提升了资产价值。二是《办法》按照各部门或机构职责分工建立的交易管理和信息公开机制，实际中取得了一定效果，对农村集体资产交易管理的公正公平公开提供了保障，也提高了廉洁性。三是相关平台建设富有成效，目前我市农村集体产权流转管理服务平台的资产管理、交易监督、用户覆盖、信息发布等功能领域均处于国内领先水平，为集体资产增值保值发挥了重要作用。

　　三、《办法》的立法质量

　　(一）合法性评估

　　《办法》符合合法性要求。《办法》作为地方政府规章，规定内容符合宪法的规定，法律法规及相关上位法的规定，不存在与宪法、上位法相冲突或抵触的内容，符合合法性要求。立法程序合法。《办法》的制定经历了起草、审议、公布等法定的立法程序，立法程序合法。

　　（二）合理性评估

　　《办法》符合合理性要求。《办法》的规定合理，程序适当，能促进公平、公正、公开原则得到体现；有关部门和相关机构的职责分配的规定较为平衡；有关农村集体资产交易和管理的规定正当合理、公开透明，有利于提升城市农村集体资产交易和管理水平；有关监督管理的规定较合理地设定了相关行政部门、相关机构和农村集体本身在促进农村集体资产交易和管理中的权责和义务；有关法律责任的规定正当合理、程序规范，有利于《办法》相关规定立法目的的实现。

　　（三）协调性评估

　　《办法》符合协调性要求。《办法》与上位法不相冲突，与2016年修订后施行的《广东省农村集体资产管理条例》也不存在协调性问题，规定的大部分制度互相衔接，相关配套制度比较完备，市政府、各职能部门以及各区也根据区情实况，出台了的相关实施细则和农村集体资产交易管理方面的制度文件，形成了完善的制度体系，使各项工作都有规可依，为农村集体资产交易提供了制度保障。

　　（四）可操作性评估

　　《办法》整体上具有操作性。《办法》相关规定框架清晰、重点明确、实用有效，通过三十七条规定对工作机构及其职责、交易方式、交易程序、交易管理与监督和法律责任等六个方面内容予以明确，总体来看框架、内容较为全面，大部分规定明确、完备、可行，能有针对性地解决我市农村集体资产交易活动中存在的问题，涉及的管理措施、行政程序正当、高效、便民，易于操作。

　　（五）规范性评估

　　《办法》符合规范性要求。《办法》规定符合《全国人大立法技术规范（试行）》《广州市人民政府规章制定办法》等的要求，条款之间逻辑结构严密，条文表述准确、精炼，没有歧义，不会影响《办法》的正确、有效实施。

　　（六）实效性评估

　　《办法》符合实效性要求。《办法》对农村集体资产交易管理机构、服务机构、农村集体等所涉的职责、交易方式、交易资产范围、交易程序以及交易监管、法律责任等方面均做了明确的规定，具有较好的实效性。

　　四、《办法》存在的问题

　　（一）农村集体资产交易活动的适用主体需补充解释，与时俱进。

　　《办法》第二条规定的本办法适用主体为农村集体及其所属的经济实体，但除此之外，在我市农村集体经济管理和交易经营的实践中，还有不少农村集体全资成立了专门公司并办理了工商登记，并由该专门公司负责村集体物业的管理经营等，也是由该专门公司作为农村集体资产的出租人等身份参与农村集体资产交易，但《办法》中缺少对该类专门公司相应交易行为的规范，存在监管遗漏的可能性。

　　（二）可以采取非公开竞投方式的农村集体资产交易情形不够明确和全面。

　　《办法》对于可以非公开竞投情形中的“公益事业项目”的认定标准较为模糊，实践中也存在由于各种原因难以适用的问题，导致在实际操作中农村集体往往无所适从。例如，在调研和问卷调查中，部分农村集体提出“部分村、社租赁物业给企业开设民办学校（小学、幼儿园、文化中心等），其民办学校、文化中心是以盈利为目的，又属于涉及社会公共利益或区域经济社会发展需要的，该类租赁物业是否属于公益性质应有明确的指导意见予以界定”，因此，需要对可不采取公开竞价的“公益事业项目”应给予更加明确、清晰、具体的界定。

　　另外，根据调研和问卷调查的情况，在农村集体资产交易中对于一些临时性或者过渡性或非常短期的交易项目，不属于《办法》规定的可以不公开竞投的情形，例如租期较短的临时性摊档、资产出租价值较低的“短小零散”项目，旧村改造或者土地征收拆迁前过渡性阶段临时出租的物业，如果坚持以公开竞投交易方式开展，由于租期较短，基本无人参与应标，如频繁上平台交易，势必要经过民主表决程序并向参与表决的人员支付误工费，甚至遇到大量拟租期与实际递交交易材料时间严重滞后的情况，并造成集体物业闲置，更加影响农村集体收入。

　　（三）对农村集体资产交易中所涉的相关行政部门的职责规定不够全面。

　　《办法》仅对农业行政主管部门、交易管理机构和服务机构的职责作了规定，但实际工作中，还有其他相关行政部门也参与了农村集体资产交易方案的审核。《办法》缺乏对其他相关部门的职责规定，客观上制约了农村集体资产交易管理工作的顺利推进。

　　（四）农村集体资产交易效率还有提高空间。

　　第一，在调研和问卷调查中，部分农村集体和竞投人反馈交易过程流程较长，表格较多，审核时间慢，退交易保证金的时间较长。

　　第二，除必须进行评估的资产项目外，其他项目难以公平公正的确定市场价。《办法》对于农村集体资产交易方案中应载明交易底价，除了法律法规规定必须进行资产评估的以外，其他资产的交易底价由农村集体根据市场价格提出，但市场价如何认定是农村集体制定交易方案的一个难题，如定价不准确，交易底价偏高则可能导致无人竞投、交易失败；如交易底价偏低则可能导致农村集体收入受损。

　　第三，交易竞投便利化较低，市场竞争不够充分。虽然我市农村集体资产交易平台建设越来越完备，但较多资产项目交易均还是采用现场操作、现场举牌竞投的方式，对于竞投意向人而言，由于现场竞投存在潜在的被敲诈勒索或威胁的可能性，同时该种方式对于减少公共场所的人流聚集、防控新冠疫情也有一定的影响。

　　（五）交易监管的规定尚不全面

　　从交易流程上来看，《办法》对未成功交易、延期交易、中止交易的情形作了明确规定，但缺失了对于终止交易情形的规定，规范性稍显不足。

　　同时，《办法》中缺乏对于农村集体应按照交易公告中的合同文本内容签订，不得进行实质性变更的规定。

　　五、评估建议

　　（一）补充解释农村集体资产交易活动的适用主体。

　　《办法》第二条规定的本办法适用主体为农村集体及其所属的经济实体，建议结合我市农村集体经济管理和交易经营的最新实践，对农村集体全资成立负责村集体物业的管理经营的专门公司也纳入《办法》的适用主体范围。

　　（二）明确和补充可不公开竞投的情形。

　　建议结合广东省有关农村集体资产交易和管理的规定以及我市农村集体资产交易活动面临的实际情况，完善农村集体资产交易方式，提高农村集体资产交易和管理的科学性，对可以非公开竞投的交易情形作进一步明确，或者以兜底条款对不适用公开竞投方式交易的项目进行规定，同时，完善优先权判定的操作程序，以适应我市农村集体资产交易管理工作的新需求，构筑起方式多样、效率更高的农村集体资产交易体系。

　　（三）细化政府相关部门的职责。

　　根据国家有关规定精神和我市推进农村集体经济发展的实际需求，对相关部门职责作更加科学、细致的规定。增设资产交易立项或者交易方案审核环节各行政审批部门审核内容，明确各相关职能部门应对交易事项是否符合公开竞投的例外情形、民事表决程序的合法合规性、分级交易标准、当地产业准入政策、用地政策、规划要求、环保要求、交易条件及竞投意向方资格条件设置的公平性等内容出具意见。以形成多部门通力协作，合力做好农村集体资产交易管理工作。

　　（四）完善农村集体资产交易流程，继续完善交易平台建设，推广线上交易，提高交易效率。

　　建议细化农村集体资产交易的方式，采取线上竞投和线下竞投等多种方式结合的方式推动网上交易服务体系的建设。通过建立“三资”平台“网上交易大厅”，开通官方微信公众平台竞投端口，与农村集体资产管理平台对接，实时更新工作动态、公告信息，提供农村集体资产网上交易服务，实现村社在线立项、镇街线上审批、竞投人网上竞投的“数据多跑、群众少跑”模式，可有效减少围标串标等情况，减少可能存在的寻租空间，增加资产交易信息的受众，体现市场竞争性，提高农村集体的资产收益。

　　（五）完善细化农村集体资产交易监管措施。

　　第一，建议在《办法》中增加关于终止交易情形的规定，完善交易流程。

　　第二，《办法》第三十五条规定的争议解决办法“调解”制度缺位，建议可以突出管理机构、服务机构、当地政府的调解作用，引导有关争议当事人通过“自主协商—基层调解—诉讼”的民事法律纠纷解决途径解决争议，体现了层级化解矛盾的基本思路，使矛盾纠纷在诉前解决，避免各方产生更大的损失。

　　第三，建议在《办法》中增加农村集体应按照交易公告中的合同文本内容签订，不得进行实质性变更的规定。