南沙区人民政府

　　一、《规定》的总体评价

　　《规定》依法产生，体现了全面深化体制机制改革的创新精神，是一部具有合法性、规范性、协调性和一定合理性、操作性、实效性的政府规章，有关法定机构的规定具有一定的前瞻性和超前性，较好契合了推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的中央精神和南沙新区发展的功能定位。

　　（一）合法性标准。《规定》遵循上位法规定，与上位法一致，符合立法权限和立法程序，是一部合法有效的政府规章。

　　（二）合理性标准。《规定》的内容体现了全面深化改革、推进体制机制创新的精神，具有一定的前瞻性和超前性。《规定》的制定符合精简、统一、效能的原则，各项具体制度的规定是适当和必要的。

　　（三）可操作性标准。《规定》具有一定的可操作性，尤其在治理模式、人力资源和薪酬管理制度进行了详尽细致的规定，相关条例内容详细，规则明确，操作性强，为明珠湾管理局的《章程》及人事、财务、监督和薪酬等内部规章的制定提供了明确的指引和制度依据。但是，在对明珠湾管理局的职责规定方面，存在较多模糊之处。

　　（四）协调性标准。《规定》与中央决策部署和上位法的协调性较强，不存在与相关地方性法规立法重复现象，不存在与相关地方立法及政府规章不一致的情形，符合规章制定的协调性要求。

　　（五）规范性标准。《规定》在框架体系、条款设置、文字表述等方面立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确，均符合立法要求。

　　（六）实效性标准。《规定》的大部分内容落实执行，但仍有一些制度未落实到位，如咨询委员会的设立，利用社会资本、市场化运营、海外人才的吸纳等，反映出明珠湾管理局在运行过程中决策效率较低，部分权能未能落实，行政化倾向较大，企业化、市场化运作步伐缓慢等问题。

　　整体而言，《规定》体现了全面深化改革、推进体制机制创新的精神，符合中央关于创新发展的方针政策，符合国家、省、市关于经济功能区建设的战略部署，符合法定机构的本质特征和发展需要，是一部体现改革精神、坚持公平公正原则、具备合理性的政府规章，实施效果和立法质量良好，但部分条款在实践中落实不到位，反映了条文设计在合理性、操作性和实效性方面存在欠缺，有待根据全面深化改革要求进一步完善相关规范。

　　二、《规定》的具体制度（问题）评价

　　（一）法律定位模糊，主体属性不清晰。明珠湾管理局虽然具有法人资格，但其法人属性无论在规定上还是在实际运行中，都是不明朗的。

　　（二）行政权力嵌套，法定职责边界不清。由于明珠湾管理局法律“身份”定性模糊，其职责权限与政府职能部门的职责权限存在众多交叉重叠之处，在实际运作中出现了较明显的行政权力嵌套现象。加之配套的规范指引不到位，这些权利（力）的实现受到诸多制约，法定机构的主体作用未能充分发挥出来。

　　（三）运行机制行政化，内部治理结构不合理。法定机构在现实运行中所遇到的情况远比规定更复杂，高效率的决策机制是法定机构适应市场快速发展需要的必然要求，然而，《规定》为明珠湾管理局设定的“决策委-管理层-咨询委”的治理模式虽然明确，但决策程序过于行政化，决策效率较低，不适应法定机构实际需要，在实践中未能有效实施。

　　总体而言，在实施中暴露出对法定机构的赋权不够充分，与政府职能部门的职责划分不清晰，行政化倾向明显，创新阻力较大，制度阻碍破除力度不足等问题，部分条款缺乏可操作性，法定机构的独立性、灵活性、市场性未得到充分体现，市场主体的积极性未被完全激发，内部治理的科层制结构降低了法定机构的运行效率，影响明珠湾管理局切实发挥法定机构的作用。

　　三、具体建议

　　（一）在上位法中明确法定机构的法人类别。目前我国尚无关于法定机构的专门立法，各个地方大多遵循“一机构一法”的模式通过地方性法规或政府规章的形式明确法定机构的法律地位和职责，这种分散立法模式具有针对性强，立法效率高的优点，但同时也存在同样名为“法定机构”，但法律地位不统一的情形。另外，由于立法层次较低，法律效力不高，在执行中容易产生落实协调难的问题。因此，我们建议提高立法层次，以地方立法的形式明确明珠湾管理局的法律主体属性，按照《民法典》的相关规定进行法人登记，明确其法人属性的类别。在提升立法层次之前，在《广州市南沙新区条例》中增设有关法定机构条款，为明珠湾管理局的发展争取更大的制度空间。

　　（二）充分赋权赋能，厘清政府与法定机构的权责界限。

　　进一步加大改革力度，充分落实明珠湾管理局作为法定机构的职责职权。在立法中厘清政府与法定机构的权责界限，将第二章职责的内容进一步细化，以“一职能一章”的专章形式规定明珠湾管理局在土地规划、开发建设、产业规划、招商引资、公共服务、运营管理等方面的职责。同时，在实践中探索行政协议模式，推动法定机构和政府管理部门签订双务协议，将难以在立法中细化的管理权限与职责的具体内容及合作程序通过协议加以约定，并以协议为依据，对法定机构的运行绩效进行考察评估。

　　（三）优化内部治理机制，提升运行效率。为提高决策效率，实现扁平化管理，建议将现行《规定》中属于决策委决策范围内的具体事项进行分类，留下方向性的重大事项由决策委决定，其他有关机构日常运转的具体事项由管理局自身来决定，以此赋予管理层以一定决策权。同时，为增强管理局的自主性，对是否设立咨询委员会，由管理局根据实际需要来决定，不再在立法中做硬性要求。

　　（四）完善用人机制，提升专业水平。遵循精简高效、机制灵活的原则，赋予明珠湾管理局用人自主权，鼓励其探索多元化的用人机制。面向全球引进团队和高层次人才，建立灵活高效的薪酬和激励机制。建立专家库，构建专家咨询机制，借助粤港澳大湾区智囊团及专业人士的智慧，为明珠湾管理局的科学决策提供前瞻性的智力支撑与舆论支持。

　　（五）强化党的领导，优化内外联动监管机制。坚持和加强党的领导是我国改革开放取得成功的制胜法宝之一，应将坚持正确的政治方向，加强党对法定机构的领导纳入法定机构的法定内容。同时，建议构建专门的审计监督队伍，依照法定机构的职责清单和特殊属性，列明审计监督事项和程序，对管理局的财务进行专业化、专门化、规范化的审计监督。另外，还需加强社会监督，设置开发区监事组，由区内各主体派出代表轮流担任监事组成员，以监督管理局在履职范围内的运营、管理、招商引资等各项工作。同时，明确并扩大公开事项范围，增强机构透明度，例如，法定机构的章程、内部机构设置、重大决策、年度报告、审计监督的结果等应向社会公开。

　　（六）加大宣传力度，增强对法定机构的认识。虽然法定机构在上世纪70 年代即已产生，但对我国而言还是“舶来”的新鲜事物，人们对法定机构的价值、作用、属性的认知存在不深入、不统一的问题，影响了法定机构的顺利推行。因此，建议从以下几个方面加大宣传力度，增强人们对法定机构的认识。一是加强对法定机构治理改革必要性的宣传。二是加深对法定机构组织优势性的认识。三是加深对法定机构本质属性的认识。

　　总之，《规定》为明珠湾管理局的设立和运行提供了制度基础，也为其实际运作提供了指引和操作规范，保障了明珠湾管理局在法治的轨道上运行。但因为法定机构毕竟是一个“舶来品”，在我国目前的制度环境下难免出现“水土不服”的情况。对国人而言，无论是理论界还是实务界，法定机构都是新生事物，国人对其了解接受需要一定的时间。明珠湾管理局有着得天独厚的地理优势和在粤港澳大湾区发展中的重要地位，应在鼓励“大胆试、大胆闯、自主改”改革方针指引下，积极完善法定机构相关制度，落实相关规定，力争取得更多可复制推广的制度创新成果，进一步彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用。