南沙区人民政府

　　一、对《规定》的总体评价

　　《广州市南沙新区产业园区开发建设管理局设立和运行规定》（广州市人民政府令第150号）（以下简称“150号令”）是广州市政府为设立广州市南沙新区产业园区开发建设管理局（以下简称产业园管理局）并规范其运行活动专门制定的政府规章，于2017年9月1日公布，依此而设立的广州市南沙新区产业园区开发建设管理局（以下简称“产业园管理局”）受南沙开发区管委会、广东自贸区南沙新区片区管委会、南沙保税港区管委会、南沙区人民政府的领导，具有独立法人资格，承担中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区产业园区（以下简称产业园区）的开发建设、招商引资、运营管理、产业发展等职责。

　　通过问卷调查、座谈访谈、比较研究等评估手段，评估小组对“150号令”做了总体评估、专项评估和分类评估等几个维度的考察，分别对“150号令”的整体落实情况、专项制度的落实情况和具体内容的合法性、合理性、规范性、可操作性、实效性、协调性等进行了评价。结论如下：

　　（一）“150号令”遵循上位法规定而制定，与上位法保持一致，符合立法权限和立法程序，是一部合法有效的政府规章。

　　（二）“150号令”不存在与相关地方性法规重复立法现象，不存在与相关地方立法及政府规章不一致的情形，符合规章制定的协调性要求。

　　（三）“150号令”的制定具有强烈的现实意义和必要性，明确了产业园管理局的职责范围、决策程序、内部治理等基本架构，符合法定机构的法定性、独立性、灵活性、公开性的内在要求，体现了先行先试、改革创新的先进立法理念，超前性立法和创新性立法比较突出，但也存在部分条款过于模糊、职责划分不够清晰、决策机制稍欠合理，未能完全满足产业园管理局法定机构的自主性要求。

　　整体而言，“150号令”依法产生，体现了全面深化体制机制改革的创新精神，是一部具有合法性、合理性、协调性和一定操作性、规范性、实效性的政府规章，有关法定机构的规定具有一定的前瞻性，符合国家对于国家级新区深化改革创新的指导精神，也符合南沙立足湾区、协同港澳、面向世界、面向未来的国际合作战略平台的建设发展方向。

　　二、对《规定》中具体制度（问题）的评价

　　“150号令”实施以来，国家、省、市对南沙开发开放提出了新的更高要求，产业园管理局作为园区开发建设的主力军，承载着更多新的使命，但由于部分条款的制定未考虑实际情况的复杂性，具体操作性略显欠缺，也导致实际实施过程中出现赋权不够充分、制度创新性不足等问题，法定机构的独立性、灵活性、市场性未得到充分体现，一定程度上也影响了产业园管理局法定机构作用的发挥。

　　（一）产业园管理局的法人属性定位模糊

　　目前，关于法定机构的法律地位问题已基本形成共识，理论界和实务界都认为法定机构是具有独立的法人地位、承担一定公共管理或公共服务职能的非国家机关性质的组织体。但至于是何种属性的法人，理论界尚未达成共识，实务界有不同的做法，目前我国各地法定机构的法人属性不尽相同。

　　我市“150号令”既未明确规定产业园管理局是“营利性”还是“非营利性”的组织，也未明确规定其是否采取“企业化运作模式”。在实际运行中，产业园管理局仅取得南沙区编制办发放的《统一社会信用代码证书》，登记管理部门为“机构编制”，登记类别为“其他”，未领取《企业法人营业执照》，也未取得《事业单位法人证书》，因此从形式上判断，产业园管理局不是企业，不属于营利性组织。从登记情况看，产业园管理局是一种公共机构，属于“非营利性组织”。这种属性是符合法定机构“公共管理和公共服务”使命和设立目的的，但“非营利性法人”以何种“身份”从事管理和服务活动？就目前情况来看，无论在规定上还是在实际运行中都不是十分明确。我们在评估过程中也发现，部分行政部门领导和工作人员、法定机构员工以及社会各界对法定机构的本质属性、与行政机关的差别、企业化运作、非营利性等特性的认知不够到位。因此，这种模糊的法律“身份”直接影响了法定机构的内外部关系的处理。

　　（二）法定职责与原有行政部门职责存在重叠

　　由于产业园管理局的法人属性模糊，“150号令”规定的产业园管理局职责权限与政府职能主管部门的现行职责权限存在交叉重叠之处，在实际运作中出现了行政权力嵌套的现象。例如，在土地规划、招商引资等方面，实际上仍以政府职能主管部门为主导，产业园管理局更偏向于配合执行部门，而非在其履职区域内独立行使相应管理权力的机构，因而导致其主体责任难以落实。

　　（三）决策治理机制未充分结合实际

　　“150号令”为产业园管理局设定了“决策委-管理层-咨询委”的决策治理模式，明确要求决策委以会议形式进行决策，对需决策事项也进行了较为细致、刚性的规定。这种设置看似合理，但是未充分考虑到高效率的决策机制是法定机构适应市场快速发展需要的必然要求，也导致其未被完全执行。在实际实施过程中，产业园管理局的决策委成员由南沙区相关区领导和产业园管理局局长组成，决策委成员单位由南沙区相关的机关部门组成。这种架构实际上未能有效地区分政权和事权，行政化色彩偏浓，也使得产业园管理局在运行过程中自然让渡了一部分管理自主权。

　　三、修改完善《规定》的建议

　　（一）在上位法中明确法定机构的法人属性

　　目前我国国家层面尚无关于法定机构的专门立法，各个地方大多遵循“一机构一法例”的模式通过地方性法规或政府规章的形式明确法定机构的法律地位和职责。这种分散立法模式具有针对性强，立法效率高的优点，但同时也导致了，同样名为“法定机构”，但其法律地位不统一的问题。像“150号令”这样以政府规章形式立法的，存在立法层次较低，法律效力不高的问题，在执行中容易产生落实协调难的困窘。因此，建议提高立法层次，以地方立法的形式明确产业园管理局的法律主体属性，按相关规定进行法人登记，明确其法人属性，为理顺该法定机构的内外部关系打下坚实的制度基础。

　　在提升立法层次之前，为更好地推进履职区域内的社会治理体制机制创新，我们建议在相关的地方立法中增设有关法定机构的条款，为法定机构的运行提供良好的制度空间。例如，结合《粤港澳大湾区规划纲要》及“150号令”，可以考虑在《广州市南沙新区条例》中增加“南沙新区管理机构应鼓励和支持法定机构先行先试、改革创新，探索治理结构、城市规划、开发建设、政府投资、招商引资、城市运营、产业发展、人才服务、社会治理与法治环境等方面的管理体制机制创新，向法定机构委托下放履职所需的行政管理、经济管理事权事项，探索申请省级、市级管理权限下放”等类似条款。

　　（二）明确法定机构的主体属性，厘清政府与法定机构的权责界限

　　为进一步加大改革力度，充分落实产业园管理局作为法定机构的职责职权，应在立法中进一步明确法定机构的主体属性，应厘清政府职能主管部门与法定机构的权责界限。建议将“150号令”第二章“职责”部分的内容进一步细化，可以考虑以“一职能一章”的专章或者细化职责清单的形式规定产业园管理局在土地规划、开发建设、产业规划、招商引资、公共服务、产城融合等方面的具体职责和职责边界，使之与现有的行政体制实现更好的协同作用。另外，建议在实践中探索行政协议模式，推动法定机构和政府职能主管部门签订双务协议，将难以在立法中细化的管理权限与职责的具体内容及合作程序通过协议形式加以约定。

　　（三）优化决策治理机制，提升运行效率

　　为提高决策效率，实现扁平化管理，建议探索充分授权南沙开发区管委会，以市政府派出机构的身份，对产业园管理局的履职范围和职责根据实际工作需要进行合理调整并向市政府报备，或考虑在“150号令”中对产业园管理局调整履职范围和工作职能增设兜底性条款，以便法定机构能够及时地为适应发展变化作出相应调整。

　　建议对现行“决策委-管理层-咨询委”的内部治理结构进行调整优化。例如，将现行“150号令”中属于决策委的决策范围内的具体事项进行分类，留下纲领性、方向性的重大事项由决策委决定；涉及需要与其他政府职能部门横向协调解决的业务事项由区分管领导主持议定，并视情向管委会、决策委请示或报备；产业园管理局日常运行的内部管理事务由产业园管理局党组研究决定，并视情向区分管领导及决策委报备。以此赋予产业园管理局以一定的决策权、自主权，落实“局长负责制”。对是否设立咨询委员会，建议由管理局根据实际需要来决定，不再在立法中做硬性要求。

　　（四）完善用人机制，强化人才吸引

　　遵循精简高效、机制灵活的原则，赋予产业园管理局更多的用人自主权，鼓励其进一步落实“150号令”赋予的多元化的用人机制，对机关事业单位工作人员与法定机构工作人员之间的交流互通机制和任职办法进行探索研究，建立灵活高效、符合市场的薪酬和激励机制，确保法定机构对人才的吸引力。

　　（五）强化党的领导，加强社会监督

　　坚持和加强党的领导是我国改革开放取得成功的制胜法宝之一，法定机构试点改革要以坚持正确的政治方向为前提，建议在法定机构的规制中补充加强党对法定机构的领导的相关内容。同时，“150号令”对产业园管理局向社会公开政务信息的表述较为笼统，建议明确公开事项的范围，加强对法定机构履职情况的社会监督，增强机构透明度。例如，可以考虑将法定机构的章程、内部机构设置、年度报告、审计监督的结果等向社会公开，接受公众监督，促进法定机构规范履职。

　　总体而言，“150号令”为产业园管理局的设立和运行提供了制度基础，也为其实际运作提供了指引和操作规范，保障了产业园管理局在法治的轨道上运行，是一部及时有效的政府规章。在南沙新区设立的产业园管理局有着得天独厚的地理优势和在粤港澳大湾区发展中的重要地位，应积极对标深圳前海合作区，学习前海管理局等法定机构先行“试水者”的先进经验，在鼓励“大胆试、大胆闯、自主改”改革方针指引下，积极完善相关制度，落实相关规定，力争取得更多可复制、可推广的制度创新成果，进一步彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用。