广州市市场监督管理局

　　一、立法后评估的背景和方法

　　2016年7月23日，《广州市临近保质期和超过保质期食品管理办法》（以下简称《办法》）以广州市人民政府令第141号公布，于2016年10月1日起施行，于2019年11月进行了第一次修改。《办法》实施以来，对规范我市临近保质期和超过保质期食品安全管理等方面发挥了重要作用。目前，《办法》已实施超过五年时间，食品安全监管工作面临新情况及考验，《办法》的上位法《中华人民共和国食品安全法》于2021年修订后实施，为此，根据《广东省政府规章立法后评估规定》，我局联合广东卓信律师事务所组成评估工作小组对《办法》开展立法后评估，重点关注该政府规章中涉及有关机构职责、行政监管、行政处罚等事项的内容，及时发现该《办法》存在的问题，以便有针对性的采取修改、废止、出台配套制度等措施，切实提高立法质量。

　　本次立法后评估工作主要采用文献研究、比较分析、座谈访谈等方法开展。文献研究主要是收集全国和各个地方有关临近保质期和超过保质期食品管理等方面的法律、法规、规范性文件和相关的立法资料，对立法思路、基本原则、主要内容、制度缺失和立法技术进行分析。比较分析主要是与《办法》调整社会关系领域的国家立法、地方性法规、各地政府规章进行比较，寻找它们之间的异同，研究《办法》是否与上位法相冲突，是否与同位法相协调，是否可以借鉴其他地区相关立法内容，提出进一步完善的建议。座谈访谈主要是面对食品生产经营者、福利慈善机构、各区市场监管部门等不同目标群体分别召开座谈会，对《办法》实施中临近保质期和超过保质期食品制度建设执行等问题进行研讨，各单位充分表达各自观点，并提出意见和建议。

　　二、《办法》的总体评价

　　《办法》使得临近保质期和超过保质期食品管理的制度建设执行、临近保质期食品具体界定、销售及退货要求、超过保质期食品的界定、处理、法律责任等均有章可循、有法可依，充分体现了《办法》第一条中的立法宗旨和目的，特别是规章中设定了关于临近保质期食品制度条款，对监管执法起到了重大积极、突破性的指导作用，也为其他城市提供了临近保质期食品管理的立法示范。

　　一是合法性。本《办法》主要制定依据是《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例，并参考了国务院及相关部门印发的规章和文件，《办法》中关于临近保质期食品监督管理的规定，其他法律、行政法规以及地方性法规、部门规章以及地方政府规章也没有直接条款进行规范，要求经营食品的个体工商户履行进货查验记录义务、对于临近保质期食品不得将其作为食品原料使用等规定，并无明确的上位法依据；但综合考虑《办法》的立法目和多年来实施效果，以及关于临近保质期食品监督管理的超前性、导向性立法价值，相关条款的制定使得我市临近保质期食品监管得以有法可依，为此应予以充分肯定。

　　二是合理性。主要制度基本体现了公平、公正原则，各项管理条款以必要性和适当性为原则，法律责任的设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当；主要存在问题一是《办法》所称的食品是否包含辅料原料不明确，二是对于食品临近保质期的设定期限不合理，三是《办法》的相关规定存在与现实相脱节的问题，如第十条临保食品退货记录不应仅限于纸质签章确认，第十七条超期食品的销毁公示制度在实际中难以执行，四是在临保食品的处置上和超保食品的退回上，设定过多限制性条款，五是关于捐赠企业的利益保护规定不足。

　　三是协调性。《办法》与同位阶的立法不存在冲突，综合我市实际执法情况，《办法》规定可满足我市临近保质期和超过保质期食品管理监督执法需要。

　　四是可操作性。《办法》在制度设计上，对立法目的、适用范围、监管部门职责、临近保质期和超过保质期食品管理制度建立、食品进货查验记录制度、临近保质期及超过保质期食品有关生产、销售、陈列、捐赠、退回、销毁、有关法律责任等方面进行规定，总体上对各环节的规定全面、合理，操作性比较强。

　　五是规范性。《办法》符合相应的立法权限、立法程序要求，立法技术比较规范，制度设计相对合理，结构较为完整，逻辑结构较严密，层次较分明，表述规范。

　　六是实效性。《办法》为我市临近保质期和超过保质期食品管理监督执法提供了规章依据，基本实现了“为加强对临近保质期和超过保质期食品的管理，保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”的立法目的。

　　三、《办法》主要制度的评估及建议

　　（一）关于经营食品个体工商户的进货查验记录义务。根据《办法》第五条规定，食品经营企业、经营食品的个体工商户在食品进货时均应进行进货查验和记录义务。《食品安全法》规定的食品进货查验记录制度主要是针对食品经营企业，相对处罚条款也是针对食品经营企业。《办法》第五条第二款关于经营食品的个体工商户进货查验记录义务规定，没有上位法依据，且据执法部门反馈，个体工商户实际难以履行进货查验记录。建议删除《办法》第五条第二款及对应处罚条款第十九条。

　　（二）关于食品供应商接受临近保质期食品退货记录。根据《办法》第十条第一款规定，食品供应商接受临近保质期食品退货的记录，由退货者签章确认。根据调研会情况，多家大型超市提出退货记录不限于纸质签章确认，应增加电子系统确认等方式，故《办法》第十条第一款规定关于退货记录签章确认与实际中操作情况不符合，建议增加电子确认等方式。

　　（三）关于委托销毁超过保质期食品。根据《办法》第十六条第一款规定，委托第三方销毁超保食品，需要委托取得有许可的单位并签订委托合同。根据执法部门及食品生产经营者的意见，委托第三方销毁超保食品，是否必要签订委托合同存在争议。据反馈，除了部分正规中大型超市，食品生产经营者委托销毁食品实际不一定签订书面委托合同，另，是否签订合同是双方民事行为，故建议该条款不应对签订合同作限制。

　　（四）关于设定食品临近保质期。根据《办法》第八条第三款规定，保质期为2天或2天以上的食品应当设定临近保质期。根据调研反馈意见，部分生产经营者认为上述可不设定临近保质期的食品保质期限过短，存在面包等食品生产后一上架就变成临期食品问题。建议《办法》第八条第三款规定修改为“保质期不足5天或者国家有关标准允许不标明保质期的食品，不设临近保质期。”。

　　（五）关于临近保质期食品的处置和超过保质期食品的退回。根据《办法》第九条第一款规定，对于临近保质期食品的处置限制了以原价、折价、特价、买赠等销售方式。根据《办法》第十二条第一款规定，食品经营者不得将超过保质期食品退回食品供应商。根据调研反馈意见，临近保质期食品没有食品安全问题，应鼓励生产经营企业自行处置，不宜设定过多限制性条款，如《办法》第九条关于“以原价、折价、特价、买赠等方式销售”等表述；关于超保食品退回，应允许食品经营者和供应商自行约定，如无约定才限制不得退回。

　　（六）关于回收食品。《办法》第二十二条第一款第一项关于回收食品的规定与《食品安全法实施条例》（2019年修订）第二十九条第二款规定不符，建议予以删除。

　　（七）其他建议。一是建议删除临近保质期食品不得将其作为食品原料使用的规定；二是建议临近保质期和超过保质期食品限于预包装食品，不适用散装食品，并据此删除《办法》其他关于散装食品的条款；三是《办法》第二十条，建议修改为逾期不改正的才处罚款。

　　四、评估结论

　　《办法》在广州市临近保质期和超过保质期食品监督管理方面发挥了重要积极的作用，特别是临近保质期监督管理的制度是我市首创，具备创新性、示范性、引领性，《办法》指导作用和实施效果有目共睹。虽然随着我市食品监管新形势和社会发展，《办法》部分条款与我市实际情况、行政执法未能完全相匹配，但通过修订完善《办法》部分条款足以满足社会需求和行政管理需求。本次关于《办法》的立法后评估结论为：建议保留，进行部分修改。