广州市生态环境局

　　一、总体评价

　　2013年起施行的《广州市餐饮场所污染防治管理办法》（根据2019年10月17日广州市人民政府令第167号第三次修改，以下简称《办法》）在全面提升广州市餐饮场所污染防治水平，促进油烟、污水等污染物达标排放，解决餐饮行业污染扰民问题等方面发挥了重要作用。《办法》的立法质量和实施效果整体情况良好，《办法》符合广州市餐饮场所污染防治管理工作实际，具有较强的科学性和操作性，体现了公正、公平、合法、合理的工作原则，在规范行政执法行为，维护社会公平正义，保障公民、法人和其他组织合法权益，以及提高城乡环境质量，提升社会管理和公共服务水平中发挥了重要作用，规章内容适应广州实际情况、内容全面、体系完整，立法目的基本达到。

　　但是，《办法》在制度实施过程中也暴露出一些问题，这些问题在一定程度上影响了《办法》立法预期的实现。建议将《办法》上升为地方性法规，对具体制度的问题进行必要的完善，将有益的经验固化下来。

　　二、立法质量评价

　　一是合法性：上位法依据充分，合法性值得肯定。《办法》从选题、到适用范围再到调整对象，都符合地方立法事权的要求，广泛征求了社会各界意见，严格遵循了程序规定，具备“开门立法”的坚实基础，是立法民主化和科学化的成果。《办法》在内容上有充分的上位法依据，不与《环境保护法》《大气污染防治法》《广东省环境保护条例》《广东省大气污染防治条例》等上位法相抵触。

　　二是合理性：内容颇具地方特色，具体制度设计基本合理。《办法》充分考虑了广州市餐饮场所污染防治管理的地方性问题，在具体制度设计上具有鲜明的地方特色，在上位法的框架下进行制度创新，在兄弟省市的同类立法中具有一定的先进性，内容全面且重点突出。

　　三是协调性：内容衔接上具有协调性，不存在明显冲突。《办法》与法律、行政法规和地方性法规以及国家政策保持较为有效衔接，法律责任与违法行为的社会危害程度大致相当。

　　四是可操作性：问题导向意识较强，规定具有较强的可操作性。《办法》中的管理制度具有现实针对性、完善可行，行政程序正当、便民，具体举措高效、简便。但是具体到个别制度需要实际操作时，如加设外置烟管等，又会发现存在“操作难”的问题。

　　五是规范性：立法框架逻辑严谨，立法技术较为规范。《办法》立法技术得当，逻辑结构严谨，层次较为分明，立法用语规范，各条款的文字表述比较简明准确，概念使用基本统一无歧义，标点符号的用法和数字的表述亦比较准确、规范。

　　六是绩效性：具体制度具有较高的实效性，基本实现了立法预期。《办法》在实施过程中被社会普遍认可，得到较为普遍遵守和执行，在推动广州市餐饮场所污染防治管理方面发挥了重要作用，基本实现了预期的立法目的。

　　三、实施成效评价

　　（一）《办法》实施取得的成效

　　一是《办法》的实施为餐饮场所污染防治管理提供了法治保障。《办法》的出台为广州市各区生态环境部门在全市范围内开展餐饮业污染防治管理工作提供了法律依据和职权依据，为依法行政提供了裁量标准和便利条件。此外《办法》满足了《广东省大气污染防治条例》第六十三条的要求，为《广州市餐饮场所污染防治管理要求指引（试行稿）》的出台提供了法律依据，也为各区出台《餐饮场所管理指引》提供了借鉴和指导。

　　二是《办法》的实施使得餐饮服务经营者的环保意识显著提高。《办法》施行后，有关部门各司其职，不仅通过执法，也运用多种形式开展宣传教育活动，增强餐饮行业从业者保护环境的责任和义务观念，餐饮行业从业者保护意识明显提高，社会各界对此密切关注、积极响应。

　　三是《办法》的实施使得违法行为得到有效遏制。《办法》实施后，广州市各区生态环境部门加大了执法力度，对餐饮污染违法行为进行了有效打击和有力整治，取得了一系列成果：如从源头上基本控制住了新的油烟污染产生，餐饮污染环境违法案件基本得到了查处，对于整治困难的餐饮企业进行搬迁或关停等等。

　　四是《办法》的实施在很大程度上缓解了社会矛盾。餐饮业污染问题成为环境信访热点，《办法》的实施使广州市内乱排油烟、污水、噪声等污染环境行为基本得到遏制，为调处大量涉餐饮信访投诉提供了法律依据。

　　（二）《办法》实施遇到的问题

　　一是餐饮场所选址问题有待统筹优化解决。广州市很多中心区域，商业繁华区人口集中密集，大部分餐饮业分布在这些居民稠密的居民区，大量餐饮店档选址不合理，与居民楼间隔较近，甚至位于居民楼下，污染防治措施不到位。

　　二是餐饮业油烟扰民屡禁不止。实际执法工作中，为解决油烟扰民问题，部分执法机关会以餐饮店撤掉炒炉，无煎、炒、炸、烧烤、焗等产生油烟和废气制作工序作为整改要求，但容易出现“复炒”、“偷炒”现象，增加了执法难度。

　　三是餐饮场所污水排放监管体系有待完善。部分地区市政污水管网配套设施未完善，部分管网外的餐饮场所需自建污水治理设施，但其经营规模小，设备资金投入较大，商家普遍存在抵触情绪，但由于其分布零散，且不同商家意见不一，难以实行多单位统一安装、合并使用设施。

　　四是相关信息数据缺乏导致执法受阻。环境监管领域正在持续深化“放管服”改革，根据现有政策，餐饮场所无需办理环评手续和排污许可手续，因此关于辖区内餐饮场所的数量、类型、位置、空间结构、环保设施设备情况、污染特征等方面的信息数据，基层生态环境部门不能完全掌握，对餐饮场所的监管更多地只能以问题为导向，存在“不诉不理”的现象。餐饮服务经营者常常利用生态环境部门信息数据缺乏这一漏洞，以各种手段规避行政处罚。

　　五是餐饮企业难以实现餐饮油烟在线监控。2020年初取消政府部门统一运营油烟处理设施在线监控系统、改为企业自行负责设施的联网和维护后，餐饮油烟在线监控工作的开展陷入困境，企业普遍反映很难找到合适的第三方进行运营（要么第三方要价太高企业难以承受，要么第三方以处理设施不是其公司安装的拒绝接手运营业务），导致目前成功联网至政府部门餐饮油烟在线监控监管平台的企业为数甚少。

　　六是对已建成餐饮违法项目整治存在困难。部分餐饮项目属于在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内已建成的餐饮项目，其建成的时间已超过2年，且建设时间在《中华人民共和国大气污染防治法》（2018年修订）实施之前，因《广州市大气污染防治规定》已废止，也无法再对已建成的污染扰民的饮食服务项目做出限期整改及逾期不改限期关闭或搬迁的处理。

　　四、完善建议

　　一是贯彻习近平生态文明思想，高度重视餐饮污染防治工作。习近平生态文明思想深刻阐释了环境与民生的关系，为坚持以人民为中心的发展思想赋予了新的特定内涵，近年来生态文明建设已经受到越来越多的重视。应当把餐饮场所污染防治工作上升到民生高度去认识、去重视、去治理，让餐饮场所污染防治成为广州餐饮经济升级转型的题中应有之义，成为改善民生的重要着力点。要在习近平生态文明思想的指导下，建立起完善的餐饮污染防治法律法规制度体系，提供对餐饮场所监督管理的法治保障，保护合法、严惩违法。

　　二是落实规划先行思路，切实推进餐饮场所规划选址的精细化、系统化。《广州市餐饮业网点空间布局专项规划（2016-2035年）》提出，要将规划的餐饮集聚区等内容纳入“多规合一”管理平台，按照《广州市“多规合一”管理办法》，考虑餐饮集聚区融合布局的整体需求。《办法》的完善应当结合广州市最新规划，科学设计新餐饮场所油烟排放口设置高度、与周围居民住宅楼等建筑物距离控制、油烟净化措施等规范细则，做到更加精细化和系统化管理。同时也可结合规划中关于老城区餐饮网点改造、拆迁的具体措施，探索解决既有选址不规范的遗留问题，分类规划、分类治理、分类引导、分类搬迁，做到兼顾环保与民生。

　　三是调整市场准入要求，建立“放宽审批”与“加强事中事后监管”间的衔接机制。加强事前预防机制具有必要性，需要深入实施餐饮场所准入管理机制，加强部门间协调沟通，持续推进餐饮场所准入改革，市场监管等部门办理营业执照、餐饮服务许可证时同时告知餐饮项目选址要求，餐饮项目经营者应承诺选址合法。同时，探索通过“制度+清单+标准+技术”的全新管理服务模式，逐步建立选址信息负面清单，为餐饮行业经营者提供餐饮场所选址的公共服务。

　　四是加强部门联动，畅通部门之间沟通协作工作渠道。要进一步理顺各部门监管职责，推动信息化建设，加强各部门信息交流和执法协作，促进各部门各司其职、齐抓共管、联动治理。尝试在市场监管等部门与生态环境部门之间创建信息共享机制，例如当经营者有意开展餐饮业服务之前实施预登记，经信息化手段审查符合选址要求后，再办理经营许可。或者该程序可进一步提前至经营者与相关方签订转让或租赁合同之前，以避免因合同目的难以实现而造成双方不必要的损失，有利于保护相对人的利益。

　　五是打造多元治理模式，促进镇街、协会组织、社会公众等多渠道参与餐饮污染防治工作。从加强餐饮行业协会的行业管理、加强对餐饮场所勘点服务和宣传服务、鼓励社会公众投诉、举报违法行为及奖励等方面，促进镇街、行业协会、社会公众等多渠道参与餐饮污染防治工作，健全多元参与共治的新格局。

　　六是细化监督管理规定，切实增强可操作性。依托镇街环保员日常巡查，对餐饮场所的数量、类型、位置、空间结构、环保设施设备情况、污染特征等方面的信息数据及时掌握，实行动态管理，为餐饮污染防治工作打好基础，努力改变“不诉不理”的现象。

　　七是适当加大处罚力度，推进与上位法的有效衔接。近年来上位法如《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《排污许可管理条例》的制定、修订，充分体现用最严格制度最严密法治保护生态环境的基本要求，普遍加重环境违法行为的违法成本。因此，《办法》的完善有必要充分理解和贯彻上位法的修订精神，结合广州市经济发展实际情况，适当加大对餐饮场所污染违法行为的处罚力度。