一、《备案办法》的总体评价

　　《备案办法》是全国第一部规范行政备案行为的规章，在一定程度上填补了“管理真空”。《备案办法》颁布实施以来，尤其是广州推进“放管服”改革以来，《备案办法》得到了切实贯彻实施，产生了良好的社会效益，基本达到了立法预期目标。从问卷调查情况看，公民、法人或其他组织认为《备案办法》实施得好或很好的占34．9％，认为《备案办法》实施得一般的占50．98％，认为《备案办法》实施得较差的仅占14．12％；行政机关工作人员认为《备案办法》实施得好或者很好的占68％，认为《备案办法》实施的一般的占25％，认为《备案办法》实施得较差的仅占7％。由于广州社会经济法治环境发生了巨大变化，行政备案实施日益规范化、信息化、便民化，《备案办法》个别内容可操作性还有完善空间。如《备案办法》规定的行政备案界定有待完善。如《备案办法》原第15条第2款规定：“行政备案可以通过信函、传真、电子数据交换和电子邮件等方式进行。”而实践中通过信函、传真和电子邮件等方式进行行政备案很难实现。同时，行政备案实践过程中也反映《备案办法》立法技术有缺失，针对性、实用性和可操作性不够。如，在实践中为了方便民众、提高备案效率，市、区人民政府常常组织有关职能部门在政务中心集中办理行政备案。因此，集中办理备案应当是行政备案制度的重要组成部分。而《备案办法》却对此没有做出任何规定。又如，在实践中，经常会出现设定行政备案的法律、法规、规章调整，或者政府机构职能调整。在这种情况下，行政备案事项就需要调整。行政备案事项的及时调整有赖于建立健全备案事项动态调整管理制度，这样既有利于公民、法人或者其他组织报送备案，也有利于确保行政权力合法有效、规范运行。然而《备案办法》却没有建立行政备案事项动态调整制度。同时，实践中也存在少量以行政许可的方式进行行政备案。

　　二、《备案办法》中具体制度（问题）的评价

　　一是行政备案设定制度有待完善。从总体上看，《备案办法》有关行政备案设定制度的规定基本是合法合理科学的。但有内容上和技术规范上有可完善之处，而且伴随着2015年《立法法》的修改，《备案办法》有关规章设定行政备案的规定就存在合法性难题。

　　二是行政备案实施后评估制度被虚置。《备案办法》规定了行政备案实施后评估主体、行政备案实施后评估时限、行政备案事项评估退出机制等内容，但《备案办法》对行政备案实施后评估制度的规定仅仅停滞于概括性规定层面，没有做出具体有效的操作规范作为支撑。而且，伴随着广州市编办行政备案事项目录动态调整制度的建立健全，规章清理制度的规范化，行政备案实施后评估制度存在的必要性也受到严重影响。这些不足导致从实践中行政备案实施后评估制度被虚置。

　　三是行政备案实施主体制度比较完备。《备案办法》规定了比较完备的行政机关、法律法规授权组织、委托组织实施的行政备案实施主体制度。

　　四是行政备案实施程序制度比较健全。《备案办法》对行政备案实施机关事前公示义务、备案报送期限、报送方式、报送人的义务、备案处理等作了详细规定，建立了较为健全的行政备案实施程序制度。但《备案办法》规定的公示义务有待进一步明确，报送方式有待完善，备案处理有待健全。

　　五是行政备案内部管理制度有待完善。建立健全完备的行政备案内部管理制度是发挥行政备案功能不可或缺的制度保障。而核查不属于行政备案管理制度的范畴，属于监督性行政备案后续监管制度的范畴。同时，行政备案功能的充分发挥，以及行政整体一体性要求也需要行政系统内部建立抄告制度以实现行政系统内部的信息共享。而《备案办法》却没有区分行政备案内部管理制度与行政备案后续监管制度的区别；对行政备案内部管理制度的规定不健全，并将核查看作是行政备案内部管理制度的组成部分；缺少行政备案信息的抄告制度。

　　六是行政备案后续监管制度有待健全。对于监督性行政备案应当建立健全行政备案的监督检查制度，并且对应当备案而不备案、逾期报备、虚假备案的，予以重点监管，从而实现与“放管服”改革的有机统一。但《备案办法》规定了应当备案而不备案、逾期报备、虚假备案的法律责任，但却没有规定对这些行为强化监管，与“放管服”改革存在不一致。

　　七是《备案办法》设立了比较完备的行政备案变更制度、行政备案收费制度、行政备案法制监督制度、行政备案投诉救济制度等相关制度。

　　三、修改完善《备案办法》的建议

　　针对《备案办法》的合法性、合理性、实效性以及具体制度等的调查评估结果，为了使《备案办法》与相关法律、法规、规章一致，并结合广州实际，提高《备案办法》的实效性，建议在强化对《备案办法》的宣传外，对《备案办法》进行以下部分修改：

　　一是对《备案办法》技术规范上的修改，将《备案办法》中的“市和区、县级市”修改为“市、区”；根据《备案办法》条款的增删，修改相应的条款序号。

　　二是健全行政备案设定制度。在完善行政备案设定的一般规定的基础上，将可以设定备案的事项中的“涉及加强行业管理、维护经营秩序的事项”修改为“涉及加强市场监管、维护良好营商环境的事项”。

　　三是应当及时总结《广州市行政审批备案事项动态调整办法（2015）》实践经验，构建行政备案事项动态调整制度。同时，取消行政备案实施后评估制度。

　　四是健全行政备案实施主体制度，完善授权主体实施备案制度，明确备案的具体实施机构，增设集中办理备案制度。

　　五是健全行政备案实施程序制度，进一步明确备案事前公示的方式，完善行政备案报送方式，健全行政备案处理方式，明确行政备案只进行形式审查。

　　六是完善行政备案内部管理制度，将《备案办法》中的“行政机关应当建立健全监督制度”修改为“行政备案实施机关应当建立健全行政备案内部管理制度”，并删除“并根据核查情况开展后续监督检查工作”；将《备案办法》中的“依法及时对备案材料进行统计、存档和核查”修改为“依法及时对备案材料进行统计、归纳、分析、存档”；建立抄告制度。

　　七是完善行政备案后续监管制度，在《备案办法》中增加一款规定“行政机关应当根据实际需要，建立健全行政备案后的监督检查制度，依法对备案事项进行监督检查。对应当备案而不备案、逾期报备、虚假备案的，予以重点监管。”

　　（广东外语外贸大学 2018年8月）