一、对《办法》的总体评价

　　《办法》自2002年制定以来，对广州市行政规章的制定起到很好的规范和制约作用，《办法》规定的内容符合《立法法》、《规章制定程序条例》等上位法律、法规、规章以及地方性法规的规定，与同位阶的相关制度相衔接，体现了公平公正原则，具有可操作性。但在调研评估过程中也发现该《办法》在实际操作方面存在一些制度不符合实际、规定不明确等问题，有待修改和完善。同时，作为规范政府规章制定的制度，在运行十多年后不宜继续采用地方政府规章的形式，应将有益的经验固化下来，上升到地方立法的层次以统领我市所有的政府规章。

　　1．合法性标准

　　《办法》的规定基本上与《立法法》、《规章制定程序条例》等上位法律、法规、规章以及国家有关政策的规定相一致。但是由于《立法法》在2015经过了修改，增加了一些新的内容，而《办法》只在2010年和2015年经过两次修正，在一些方面没有做到与时俱进。例如，《立法法》在将立法权扩大到设区的市的同时也限制了该立法权的范围，只限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。而《办法》中第十条表述为“因本市经济发展和社会事务管理要求”，这一表述不够科学、规范，不符合上位法的规定，宜改为“因城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的要求”。

　　2．合理性标准

　　《办法》基本上体现了公平、公正原则，程序适当，在规章制定过程中能够主动引进其他社会群体参与起草、审查，吸取社会各界的立法意见，提高立法的合理性。但是在实施过程中，存在规章起草部门单一、咨询对象范围狭窄、缺乏对规章立项申请和草案审查的具体评价标准等问题，均在一定程度上影响规章制定的合理性。

　　3．协调性标准

　　《办法》与同位阶的立法和相关政策措施没有存在冲突，能够较好发挥规章制定指导作用。但其与现有相关的配套制度并不能很好相互衔接，或缺乏相关合适的配套制度。如委托专家起草规章的制度不完善、缺乏第三方评估制度、缺乏立法后评估制度及缺乏对未按期审查、未按期公布的处理方法等配套制度，这在一定程度上影响了了规章制定的协调性。

　　4．可操作性标准

　　《办法》的内容符合规章制定实际流程，其规定的程序与制度基本上能解决政府规章制定过程中存在的问题，程序正当、简便、易于操作。但立项审批和草案审查标准不够透明、法制办与政府部门之间反馈沟通机制不够完善，操作性较低。

　　5．规范性标准

　　某些条文用语缺乏立法技术上的规范性，表述过于简洁，不够具体，影响到政府规章的正确、有效实施。比如说《办法》的第五条第二款中的“主要内容”对于没有法律专业知识的公民来说是有比较大的难度的，操作起来会比较难，因此可以改为“拟要解决的主要问题。”再如规章废止清理方面，在《办法》上亦未能规定具体办法。

　　6．实效性标准

　　《办法》实施后，有些方面并未得到普遍遵守和执行。如《办法》第六条规定了规章制定计划的编制时限，但在实际操作中，完全按照时限办事有一定的难度，职能部门往往没有按照《办法》规定的时间报送制定规章的项目，影响规章制定计划的执行。

　　7．民主性标准

　　规章制定的起草和审查过程中，起草部门或审查部门均能够主动引入其他社会群体参与起草和审查，吸收社会公众的意见。但仍存在一些缺乏民主性的问题，如在起草阶段，95％的规章为起草部门独立起草，且36％的规章缺乏公众参与环节。在审查阶段，网络公示征求公众意见易于流于形式，且未依据规章内容的复杂性与影响广泛性的不同而调整规章公示时间。

　　（8）地方特色标准

　　调查中发现，我市政府规章在体现地方特色方面做得比较好。在规章制定的过程中，各职能部门基本上都能做到具体问题具体分析，使得规章的内容更具地方特色。比如公安局起草的《广州市门楼号牌管理规定》考虑到了违法违规建筑的号牌问题；食品药品监督管理局起草的《广州市临近保质期和超过保质期食品管理办法》结合我市的特点，要求超市等专门设一个临近保质期的食品区域并设置相应的标识，起到告知、提醒消费者食品临近保质期的作用；民政局起草的《广州市社会组织管理办法》结合我市特征降低相应的登记门槛，社会组织的年度检查制度改为年度报告制度；城管委起草的《广州市生活垃圾分类管理规定》考虑到我市在城市化进程中出现的城中村现象，适度扩大了其适用范围；科创委起草的《广州市科学技术奖励办法》考虑到我市科技创新的实际情况，将知识产权方面的奖励制度也纳入到我市科技奖励制度中，进一步优化我市的科技创新环境等等。这些具有地方特色的立法考量充分体现了我市规章制定的必要性和科学性。

　　二、对《广州市人民政府规章制定办法》具体制度的评价

　　1．立法原则方面

　　《立法法》要求立法应当遵循宪法的基本原则、依照法定的权限和程序、体现人民的意志、从实际出发，科学合理地规定权利与义务、权力与责任。《办法》的第一条至第四条基本上体现了《立法法》要求的立法原则，但是在遵循民主立法原则方面体现的还不够。纵观《办法》全文内容，只有第五条提到了本市市民有权建议制定某规章的内容，而在起草、审查、实施等环节是否有权参与、如何参与等未加明确规定。我市随后出台了《广州市规章制定公众参与办法》作为操作性的规范，所以，《办法》应对公众参与规章制定的渠道和路径做一个全面的、原则性的规定。

　　2．篇章结构方面

　　在查看过全国较大市制定的规章制定办法之后，发现我国大多数省市的规章制定办法都是按照规章制定过程中的几个环节编排章节，分为总则、立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案等几个部分，各部分之间的逻辑关系紧密、清晰，整部法规看起来更有条理，对政府部门的规章制定工作具有更明确的指导意义。但是我市《办法》通篇只有二十九条，不分章节，规章制定的各个环节应遵循的规则不突出、不清晰，这样的篇章结构不利于指导规章制定的具体工作。

　　3．规章内容方面

　　通过与国内其它省、市的规章制定办法进行对比，我市《办法》规定的条目较少、内容较简洁，在操作性和针对性方面还有待提高。

　　（1）《办法》在内容上较为笼统，不够全面。

　　与其他省、市的规章制定办法或程序规定相比较，我市《办法》的条文比较少，只有29条。而新修改的《北京市人民政府规章制定办法》共有47条，《锦州市人民政府规章制定程序规定》有38条，《南通市政府规章制定办法》有41条，《淮安市人民政府规章制定程序规定》有39条，等等。因为条文较少又不分章节，在内容上较为笼统，不够全面。

　　例如，《北京市人民政府规章制定办法》有总则、立项、起草、审查、决定、公布、备案、修改、废止、解释、附则等七章。在起草环节就市政府法制机构是否应提前介入问题在第十八条进行了规定，这反映了对上位法变化的及时适应，因《立法法》在2015年经过修改后规定“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。”我市《办法》在2015年也进行了修订，但幅度很小（去掉“县级”字眼），未对《立法法》的这一修改做出及时反应。

　　在规章的审查环节，《北京市人民政府规章制定办法》规定了九个条文，而我市《办法》只有四个条文，明显较少，而缺少的部分正是征求意见方面的具体规定，既包括如何向区人民政府和市人民政府有关部门，也包括如何向社会公众征求意见，以及第三方论证咨询制度和立法工作法律专家审核制度的规定。虽然我市出台了《广州市规章制定公众参与办法》作为《办法》的配套规定，但这一规定并不能涵盖规章制定过程中所有参与规章讨论的主体和程序，不能以此代替征求意见方面的内容。而且，《办法》的条文规定中也未提及这一配套制度，致使《办法》在内容上更显得单薄笼统。

　　（2）《办法》在具体规定上针对性不足、操作性不强

　　其一，我市《办法》对规章制定的环节和程序规定不甚清晰，针对性不足。例如，《合肥市政府规章制定程序规定》（2004年制定，2016年修改）全文共46条，分为七个部分，涵盖了立项、起草、审查、审议、公布、备案、解释、修改和评估等规章制定的所有环节，针对各个环节涉及的不同问题做出具体的规定。而我市《办法》通篇二十九条，没有分章节，没有针对规章制定所涉不同环节的特点做出相应的规定。

　　其二，《办法》在某些方面的规定过于简洁，操作性不强。例如《合肥市政府规章制定程序规定》第十四条第二款规定：“年度规章制定工作计划可以根据实际情况将规章项目分为正式项目和预备项目。立法条件和时机成熟的，列入正式项目。确有立法必要且立法前调研论证较为充分、但立法条件或者时机暂不成熟的，列入预备项目。有关部门应当对预备项目开展调查研究，并可以视情况启动立法工作。”这个条文对拟立法项目不仅进行了分类，还具体规定了如何分类。而《办法》的第九条第三款只规定将规章分为正式项目和预备项目就结束了，至于何为正式项目、何为预备项目，并没有进一步明确具体细致的规定，导致该条款的操作性不足。

　　三、具体建议

　　1、遵循立法流程，调整现行《办法》的篇章结构。建议按照规章制定过程划分为总则、立项、起草、审查、决定、公布、备案、修改、解释等章节，明确各环节的规范要求。

　　2、加强统筹，改进起草工作机制，破除部门利益。

　　（1）建议在《办法》中明确市法制办在规章制定中的主导地位，加强其统筹能力，明确其有权指定牵头部门负责规章起草工作，有权提前介入规章起草过程，有权对部门立项起草规章中是否涉及部门利益问题征求多方意见，并可组织质询和论证。（2）建议多头起草机制，建立开放的、多元化的起草制度，尝试多版本起草方式。

　　3、建立健全沟通反馈机制。在起草工作中，涉及多个部门对具体制度设计有不同意见或意见分歧较大的时候，市法制办应及时进行协调。同时注重完善信息反馈机制，明确以书面形式告知审查结论和意见；对于公众意见，应在网络上及时公布公众意见的采纳情况。

　　4、细化规范内容、出台配套制度，提高立法水平。建议细化规范内容，在《办法》中明确规章立项和起草的要求和标准，增强其操作性。同时，出台《广州市政府规章立法技术规范》，明确规章起草单位起草规章草案的体例结构、语言表述和文本格式，增强规章草案的规范性。

　　5、完善责任机制，增强规章计划的“刚性”。（1）确立责任追究机制，克服规章制定中的拖沓敷衍现象；（2）建立立项计划退出机制。当制定规章的立法条件发生变化，应明确依一定程序取消该规章项目或者暂缓制定；（3）建立立项重启机制。对通过立项审查之日起2年内未报请审查规章草案送审稿的，应当重新立项；（4）尽早启动立项报送流程，建议市法制办于每年6月30日之前向市政府所属部门和区政府发函征求规章制定项目，并通过媒体向社会公众公开征集制定规章的建议。

　　6、加强规章草案审查的透明度，提高草案审查的科学性和民主性。明确市法制办在规章立项和草案审查过程中遵循的条件和标准，加强规章审查过程的透明度。同时，扩大意见征求面，吸纳公众、专家和第三方机构参与草案审查工作，加强规章草案审查的科学性和民主性。

　　7、健全公众参与机制，提高规章制定的民主性和科学性。建议：在《办法》中增加公众制定规章的倡议权，降低门槛，广开言路；要求所有的规章草案必须征求市政协的意见，同时通过召开座谈会等方式充分听取政协委员、民主党派、工商联和无党派人士的意见；要求所有规章草案都要通过基层联系点听取基层群众和基层组织的意见；将网络听证工作制度化、常态化，拓宽公民有序参与立法途径；完善规章草案公开征求意见和采纳情况反馈机制。

　　（华南理工大学课题组2017年7月）